今年是国家“十二五”规划的收尾年,也是“十三五”规划的编制年。展望“十三五”,我们需要深入总结“十二五”时期的发展成果和经验,精心谋划未来五年经济社会各项事业的发展蓝图。本版今起推出展望“十三五”系列文章。

　　“十三五”规划面临着与过去根本不同的一个时代背景,就是我国经济已经进入新常态。经济运行的新变化,要求创新宏观调控思路和方式,丰富完善新的调控方式,使中国经济在进入新常态后继续保持稳定健康发展。

　　新常态下的宏观调控,应明确“上限”、“下限”和“底线”,完善区间调控

　　经济新常态的一个显著特征是结构性减速。因此,未来宏观调控最突出的任务也是如何稳增长,应对潜在增速的下滑。新常态下的宏观调控与此前最大的不同,在于此前的调控,更多的是产出缺口的管理,即实际产出与潜在产出的差距,一般是产出正缺口的时候(即经济过热)压缩需求,产出负缺口的时候(经济过冷)扩大需求;而新常态下所遇到的问题则是潜在产出本身下降的问题,因此,宏观调控的重心就是如何稳定或防止潜在产出的大幅下滑。正是这样的一个变化,导致宏观调控思维的变化。管理产出缺口主要是运用需求政策,而管理潜在产出本身就要更加突出供给思维,关注供给面,特别是供给面的结构与效率。

　　供给管理本质上是供给面的体制改革。通过全面深化改革,以释放市场活力对冲经济下行压力。并且,由于供给面体制机制的调整涉及的是改革,“寓改革于调控之中”将是宏观调控新常态的题中应有之义。

　　另外,我们要明确“上限”、“下限”和“底线”,完善区间调控。

　　所谓区间调控,就是并不简单地确定一个绝对数(比如增速目标8%),而是在有一定约束的区间内可以适当调整。这个约束就是“上限”、“下限”和“底线”。更准确地说,区间调控是守住稳增长、保就业的“下限”,把握好防通胀的“上限”,决不突破民生与金融风险的“底线”。

　　“底线”从文字上的理解应比“下限”还要低,同时两者有不同的侧重。当经济增速和就业下滑乃至超出下限时,这时宏观政策就要发力,避免触及就业和民生的底线。一旦突破底线,就要采取应急预案。底线思维是主动适应新常态的一个重要思想。如果说,过去30余年,过热是“常态”,那么,繁荣期削峰就是调控的常态。而在新常态下,经济下行压力加大,结构性减速成为主要特征,那么,“兜底”就需要成为新常态下的一种常规思维。因为决策当局要时刻关注这个结构性减速会减到什么程度?是台阶式下滑还是断崖式下滑?经济能不能承受?社会能不能承受?基于此,底线思维至少涉及三个方面:一是社会底线。即“社会政策要托底”。社会政策托底即是保证低收人群体拥有基本生活保障,大多数群众生活稳定,维护社会的稳定。没有社会稳定就没有经济的平稳增长。二是增长底线。为确保到2020年全面建成小康社会,实现GDP比2010年翻一番的目标,今后几年GDP年均增长速度至少要达到6.　5%以上,这是底线。三是金融风险底线。在金融风险方面,要防止出现区域性、系统性风险。特别是,“十三五”期间,要守住的底线就是不能爆发金融危机。底线思维体现了一种风险意识。底线思维的特点是凡事从坏处准备,努力争取最好的结果,做到有备无患、遇事不慌,牢牢把握主动权。

　　此外,中国经济存在结构性问题,归纳起来,一个是体制结构,涉及国有与非国有、体制转型与双轨过渡、中央地方关系、政府与市场关系等;另一个是经济结构,包括产业结构、地区结构、分配结构、增长动力结构、城乡二元结构、人口年龄结构等。正是因为存在着一系列的结构问题,并且还处于结构剧变的过程中,这使得结构性调控变得非常有必要。

　　对于体制结构问题,鉴于经济转型还未完成,存在着双轨过渡,与之相应的是形成双轨调控的思想,即行政性调控与市场化调控并用。经济结构问题的存在,使得结构性调控与总量调控并重,有明显行政性干预色彩和结构性调控特点的产业政策、贸易政策、汇率政策、资本管制、严格的金融监管和平衡财政等政策,均为促进经济增长与宏观稳定发挥了重要作用。经济进入新常态,体制结构问题会逐步减弱,但经济结构问题却仍会长期存在。因此,结构性调控仍然不可少。

　　新常态下的宏观调控,要综合发挥规划、财政、货币政策的“三驾马车”作用,并探索新的激励机制,重启地方竞争

　　在中国,马上要开始的“十三五”规划和世界上通行的财政政策、货币政策,共同构成了宏观调控的“三驾马车”。这种由规划、财政、货币政策构成的“三位一体”调控模式具有强烈的中国色彩,强调以“国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段,并加强财政政策、货币政策与产业、价格等政策协调配合”。值得注意的是,现在连一些发达经济体也开始强调战略规划、产业政策,而不再像以前那样把政府的这些做法看作是对市场的一种扭曲,可以说与中国的做法是暗合的。美国学者杰弗里·萨克斯明确提出:有一种思想,被华盛顿视为异类,但值得深思。世界上增长最快的经济体中国依赖公共投资的“五年规划”,该规划由国家发改委负责管理。美国没有类似的机构,或者说确实没有系统性地负责公共投资战略的机构。但如今所有国家都需要五年规划甚至更多;它们需要20年、跨越一代人的战略以构建21世纪的技能、基础设施和低碳经济。

　　宏观调控新常态,就是要充分发挥规划、财政、货币三大调控杠杆的合力,既关注短期波动稳增长,又兼顾长远促改革。具体来说,要加强国家发展战略和规划的宏观引导、统筹协调功能,充分发挥国家发展规划对政府公共预算安排、金融资本运用、国土空间开发、资源合理配置等政策措施的综合协调作用。规划主要是指明未来的发展方向和重要的着力点,很多规划、投资项目是与预算安排直接挂钩的。因此,制定规划的时候,应考虑到财政能力以及支出结构。同时,货币政策的松紧也要与规划目标相适应。再有,财政、货币政策也要与发改委的产业、价格等政策手段协调配合。比如,发改委的产业政策直接牵涉到财政政策的预算安排与税收优惠,而发改委的价格改革可能会影响到货币政策的立场。

　　2015年初有一个现象值得关注,就是各地纷纷下调GDP目标。在经济进人结构性减速新常态的大背景下,出现这样的情况应属意料之中,某种程度上还可以说是一大进步。但和下调GDP同时出现的还有其他一些现象,就是地方不作为。

　　估计很少有人会赞同“不以GDP论英雄”就是根本不要GDP。关键是这一新指挥棒只指明了竞争的方向,而没有提供竟争的激励。因此,重启地方竞争,还需要在增强正向激励上做文章,关键是理顺中央地方权责关系,建立激励相容的机制。地方上没有动力去做事情,很大程度上是与没有财力和缺乏自主权有关。这是由中央地方权责不清或者权责划分不合理造成的。为此,需要做出相应调整。

　　一是扩大地方立法权,使之能够酌情处置地方事宜。《立法法》的修订赋予区市地方立法权,可以让地方根据本地具体情况,科学地、有针对性地制定地方性法规,有利于充分发挥地方的主动性、积极性,解决地方的实际问题,推动经济和社会的可持续发展。二是中央政府部门应进一步集中其财力的使用方向,减少专项转移支付,也相应降低对地方政府的不当干预;地方政府亦要集中其财力使用方向,从而事实上增强地方政府的自主权。三是允许地方政府在不违反国家政策统一性的前提下,结合本地实际,开征部分地方性税种。四是推进消费税改革,在征收上从生产环节后移到零售环节,并改由地方征收。消费税原来百分百归中央,现在考虑能否划归地方(或者主要归地方)。这样,地方将可采取一系列激励措施促进消费。这些措施包括如何提高居民收人、改善本地的消费环境(自然环境也可以纳人进来,因为这样可以吸引外地人到本地消费,增加税收)等。五是提高地方在增值税中的分成比例。目前增值税的中央地方分成比例为三比一,可否考虑调整为五五分成,从而扩大地方财权、激发地方活力。

　　另外,经济进人新常态,宏观调控的微观基础也在发生变化。30余年的市场化改革,使得市场主体之间的利益博弈不但越来越激烈,而且越来越显性化了。宏观调控需要承认这种利益博弈,特别是要了解,一项调控政策的出台,往往是各方利益博弈的结果。并且,调控政策出台后,考虑到被调控方的反馈作用机制,宏观调控的效果可能会打折扣。因此,新常态的宏观调控应具有博弈思维,在制定和实施政策时需冷静观察,谨慎从事,思考博弈各方的利益诉求和他们的可能反应,在加深对宏观调控微观基础与运作机制理解的前提下,尽量做到调控政策的“公允”与“有效”。
　　新常态下的宏观调控,要通过决策与实施的机制化,来防止宏观调控的“泛化”“任性”和没有“规矩”

　　宏观调控实质上是政府对市场的某种干预,这种干预必须建立在尊重市场规律的基础上,按市场规律办事。宏观调控新常态就是要把“市场决定论”作为基本出发点,推进市场化改革,夯实宏观调控的微观基础,完善政策传导机制,更多地依靠市场化手段调控经济。

　　过去我们有一种不好的倾向,就是宏观调控“泛化”。一方面,在经济体系不完善、还不能完全依靠市场手段解决问题的时候,人们会想到各种招数,比如土地闸门、信贷闸门,有时候“乌纱帽”也用上,然后发现这么做很“有效”。但另一方面,随着宏观调控的泛化,往往会对市场机制发挥作用本身形成制约,从而不利于市场机制的真正形成,这反过来,又为宏观调控的泛化创造了条件或“借口”。或许总是处在宏观调控之中,亦或许是总要“依赖”宏观调控(比如经济不好的时候指望刺激),除了某些部门认为宏观调控是万能的,连一般的市场参与者、被调控的对象也以为宏观调控能够包打天下。事实上,宏观调控的最高境界是人们感受不到它的存在(所谓“润物细无声”)。那些指望经济中的大事小情,如有个波动、出个行情,都要靠宏观调控来解决的想法是有问题的。宏观调控不能包打天下,特别是要让市场在资源配置中发挥决定性作用的今天。

　　因此,我们必须实现宏观调控决策与实施的机制化,这样才能做到以不变应万变,才能有定力,才能谋定而后动。缺乏机制化,就会眉毛胡子一把抓,各种政策频频出台,各个部门一起来,各类工具一起上,甚至会以情况特殊为借口,突破一些常规限制,这就使得宏观调控非常“任性”,造成以后的被动。一是问题成堆需要“消化”;二是没能提供一个正面、好的遵循,再以后仍会这样“任性”下去,没有“规矩”。

　　另外,中国已成为世界第二大经济体,一举一动对世界产生的影响都是无法忽略的,比如近期的亚投行及一带一路战略,就在国际社会引起了巨大反响。这就要求我们必须加强国际政策协调和敦促各国践行负责任的经济政策。首先,加快形成参与国际宏观经济政策协调的机制。密切跟踪国际经济金融形势和主要经济体宏观经济政策变化,认真评估分析其对我国宏观经济和政策实施的影响,主动加强与主要经济体的政策协调和沟通,更加积极地参与多、双边国际经济合作,提升国际话语权,推动国际宏观经济治理结构改革,促进国际经济秩序更加公正合理,营造于我有利的制度环境,拓展发展空间,维护开放利益。其次,敦促各国践行负责任的经济政策。一方面,关注世界发展的中国因素,即中国无论是发展规划还是宏观政策的制定,都需要将其对外部世界的潜在影响考虑进去。尽管我们奉行独立自主的政策,中国的事自己管,但中国的政策不再是中国一家的事,这是一个负责任大国的自觉意识。宏观调控新常态要有全球视野、合作精神,采取负责任的经济政策。中国的政策既对中国经济负责,也对世界经济负责。把中国经济搞好,就会为各国创造更广阔的市场和发展空间,为世界经济带来更多正面外溢效应和“正能量”。另一方面,关注外部因素对中国的影响和冲击,要求相关国家也要采取负责任的经济政策。比如美国,就要关注本国经济金融政策的外溢性影响(如货币政策正常化可能带来的全球性冲击),采取负责任的经济政策。这就需要自我约束,也需要一定的机制(如G20等)相互监督和协调。