本文讨论传统产业政策的得失，并就十三五期间产业政策需要如何转型提出一些思考。本文所讨论的产业政策，不仅限于国家层面的产业政策，也包括各级地方政府实行的产业政策。

　　一、新形势要求产业政策转型

　　在市场经济条件下，资源在不同产业之间的配置基本上应当由市场决定，以实现资源的优化配置。只有在某些障碍因素使市场调节不能正常发挥作用、或者市场反应滞后的情况下，才有必要采取某些导向性的产业政策来消除市场瓶颈，或提前为市场布局。总体而言，政府的产业政策应该是市场调节的补充，而不应取代市场调节的作用或者逆市场调节而行。

　　我国过去的产业政策在一些时期、一些方面对促进经济增长与结构调整发挥了积极作用。但这些产业政策过多地以政府选择代替市场选择，而且主要通过减免税、财政补贴、低息贷款、低价供地、低于市场价的能源资源价格等特殊优惠和强刺激手段，以及市场准入限制、项目审批、强制淘汰等行政措施进行技术选择、产业选择、企业规模选择，在相当程度上改变了市场配置资源的规则。由此也带来了诸多负面效应，例如在某种程度上刺激了过度投资，促成或加剧了产能过剩，降低了资源配置效率，弱化了公平竞争原则等等。这在过去一个时期表现非常明显，对此需要进行认真的反思。

　　1. 选择性产业政策已不能适应新时期的要求

　　由政府进行产业选择的政策，往往无法区分不同企业经济效益的好坏，不能根据各地情况的差别进行因地制宜的变通，基本上是一刀切地将同一选择应用于不同地区、不同企业，抑制了市场竞争优胜劣汰的机制；而且一定几年不变，难以适应市场变化，不利于随时做出灵活反应；因此在应用过程中常常发生功能扭曲，导致对微观经济效率的不良影响。

　　选择性产业政策的刺激与地方政府的GDP冲动和投资饥渴症相结合，所导致的一个结果是各地产业结构高度雷同和地方之间的重复建设、过度竞争，形成大量产能过剩。特别是自本世纪初以来，这种情况日趋严重。加上2008-2010年期间货币过度宽松和地方政府过度投资，使诸如钢铁、煤炭、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业的产能过剩情况愈演愈烈，导致企业效率下滑，利润率大幅下降，企业普遍经营困难的局面。

　　进入十二五时期，在国家对七大战略性新兴产业进行重点鼓励的背景下，各地对太阳能、风能等产业一拥而上、大力推动，迅速导致了这些产业产能严重过剩，程度甚至超过传统产业。在此期间，各地还纷纷推动出台国家级区域重点发展规划，要求授予各种优惠政策。这些区域开发规划尽管也注意到了根据各地特点发挥其区域优势，但产业发展方向仍然具有高度的同质性和重叠性。

　　各地也都使用了相似的财税、利率、地价、电价等优惠政策，刺激各自的“重点”产业发展，不可避免地导致了各地在这些产业领域大量重复投资、重复建设。这无疑是近年来愈演愈烈的产能过剩和结构失衡的重要推手。这些情况都说明，沿袭过去的产业政策思维方式已经越来越不能适应新的形势，我国产业政策的指导思想和总体思路都需要进行更新。

　　2. 特惠式政策手段影响市场对资源的优化配置

　　选择性和特惠式产业政策的缺陷，常常表现在如下方面：

　　其一，政府对某些产业、某些技术、某类企业实行特殊优惠鼓励政策，包括免税、补贴、低利率、无偿供地等，会使企业的实际成本被低估，成本收益指标不真实，往往鼓励和保护了享受优惠的低效率企业，而对于高效率但未享受优惠的企业是一种惩罚，因此经常导致资源配置劣化，经济效益降低。

　　在有些情况下，这类特惠政策还意味着企业可以依赖政府支持，负盈不负亏，引起一些企业不计成本、盲目扩张、重复建设，导致产能过剩。这在国有企业或其他政府扶持的企业多有发生，是过去计划经济体制下软预算约束的旧病复发。在较完善的市场经济条件下，虽然重复建设也会发生，但风险和损失是由企业自己承担的，因此容易纠正。而在上述情况下，这类损失往往由政府承担，会转嫁给全社会，使产能过剩的顽症难以纠正。

　　近年来的产能过剩突出表现在投资品领域。有相当多的投资项目是由政府驱动或政府扶持的。一些民营企业在产能过剩中起了推波助澜的作用，也往往是由于地方政府以行政方式推动产能增长，以廉价供地和财政资助等方式干预市场，刺激了过度投资。有些产能过剩的领域，高效率的企业不必退出或者还继续进入，一些低效率但享受政策优惠的企业又不用退出，使产能过剩不断趋于严重。实证研究表明，产能过剩严重的地方和行业，往往也是政策倾斜突出的区域和行业。

　　其二，选择性和特惠式的产业政策往往面临两难境地：一方面，由于实际的产业、技术和市场情况千差万别，变化频繁，产业政策往往需要赋予执行者灵活掌握的空间，不应规定得过细、过繁、过死，否则会严重脱离实际；另一方面，政策规定不具体、执行者有很大自由裁量权，就会带来大量寻租机会，极易诱发以权谋私的腐败行为，导致公共资源的滥用和流失。实际上，这种情况是多年来政府腐败高发的重要原因，也会加剧资源的错误配置。

　　其三，政府通过产业政策干预资源配置一旦成为常例，往往会引起连锁反应。事实上很多市场扭曲的情况就是行政干预资源配置的结果，但政府却常常习惯于用进一步的行政干预来解决市场扭曲问题。例如为了鼓励某些产业发展，政府可能用行政方式压低其能源供应价格，结果会鼓励高耗能产业和技术，导致过度的能耗和环境污染。为了节能降污，又要用行政手段不断淘汰落后产能，强制关厂、销毁生产设备，结果导致更多的资源和资金浪费。

　　这种叠床架屋式的倾斜政策，会使行政干预不断升级，使资源配置越来越偏离合理状态，效率越来越低。解决这类问题，最根本的有效途径是完善市场机制、端正价格信号、通过公平的市场竞争来纠正资源配置错位，而不是用累加的行政干预去纠正前一个行政干预带来的资源配置错位。

　　因此，选择性和特惠式产业政策的有效性是有限的。在当前产能过剩、结构失衡的情况下，要从根源上化解这些结构扭曲，应当促使特惠式产业政策向普惠式和促进公平市场竞争的政策转变。政府掌握和处理信息的能力是有限的，由政府选择赢家，不如发挥市场的决定性作用，靠市场竞争来发现和选择真正的赢家。严格限制各种税收优惠、低价供地、低利率低电价等可能扭曲市场的政策手段。同时减少行政审批，慎用行政限制，并管住政府的低效无效投资。

　　8. 强化环境保护，促进节能减排，推动能源替代

　　产业政策在总体上应当是普惠性的、促进市场竞争的，但对于有正负外部性的经济活动，产业政策应当是选择性和导向性的。原因是在存在外部性的条件下，自发的市场选择不导致最优结果，需要通过政策加以校正。

　　一个明显的例子就是化石能源消费和污染物排放。化石能源是不可再生能源，而且其消费带来大气污染和碳排放。我国在2000-2013年间，化石能源消费从13.6亿吨标准煤猛增到33.8亿吨标准煤，短短十三年增长到原来的两倍半。这使我国成为世界最大的能源消费国、最大的石油和煤炭净进口国，同时带来了严重空气污染和巨量碳排放，使我国广大地区的空气质量急剧下降，边际社会成本显然超过了边际收益。化石能源消费的负外部影响由整个社会承受，不能自动促使能源使用者节能降污。因此必须强化环境监测和执法力度，对导致空气污染、水污染和固体污染物超标违规排放的企业，严格执法，予以惩罚，杜绝各地政府不认真执法，或罚款放行的做法。

　　除了环境执法，还应通过税收杠杆加大化石能源使用成本，促使减少能耗和排污，促进清洁能源替代。该项税收应主要用于环保和能源替代。建议十三五后期择机将石油和煤炭的资源税税率提高至15% (少数资源条件较差的矿山和油田可适用10%税率)。对进口石油和煤炭，征收同等税率的资源税。鉴于天然气相对清洁，应鼓励使用，可保持现有税率不变。

　　化石能源具有负外部性，而清洁和可再生能源因为能替代化石能源，减少污染，具有正外部性，有必要通过鼓励政策促进发展。但在这方面，我国前一阶段走过一段弯路，由于政策鼓励主要集中于补贴供给方，而不是扩大需求，导致光伏、风能等产业产能迅速扩张，但需求不畅，造成严重的产能过剩。未来新能源政策的重点应放在鼓励需求方和消除市场瓶颈，包括解决风电和太阳能发电的上网问题，和加强对消费者使用清洁能源的政策鼓励。

　　在清洁能源替代方面，核能开发在我国能源战略中应置于非常重要的位置。我国煤炭消费目前仍占全部能源消费的66%，燃煤是碳排放和二氧化硫、氮氧化物、悬浮颗粒物等空气污染物排放的最大来源。在现有技术条件下，煤炭在短期内不可能被可再生能源大规模替代。因此发展安全核能具有重大的战略意义。

　　从现有资料来看，钍基熔盐堆具有安全性高、可控性强、成本低、核废料放射水平低、半衰期短、我国资源蕴藏丰富等优点，未来有希望成为替代化石能源的更安全、清洁、高效、廉价的能源，实现对煤炭的大规模替代。这可能带来一场能源革命。应考虑把推进钍基熔盐堆的研发攻关和未来的产业化应用，作为今后产业政策的一项重要内容，而且允许和鼓励企业参与这项工作，可能比单纯由政府组织更为有效。

　　9. 在少数市场失灵的关键技术领域由政府组织技术攻关

　　有些新兴产业的发展，有赖于关键技术的重大突破。而这不一定能够由企业自发地靠市场机制完成。政府有可能比企业获取更全面的信息，集中更雄厚的资金，调动更多人力物力开展研发，更快取得成果。在这种情况下，只要看得准，可以采取两弹一星或航天工程的研发方式，由政府投资，组织多部门协同作战，进行技术攻关。

　　不过无论国内和国外，在这方面都既有成功的经验，也有失败的教训，需要慎重从事。其中有几个原则应该遵循：

　　1）在技术问题上，必须以专业人员的意见为决策主要依据，而不能凭领导人的主观意志拍板决策。

　　2）对于技术上的不确定性和风险，必须多方听取意见，进行科学论证，不允许排斥不同意见，变成一派意见的论证。

　　3）对于涉及多学科、多领域、有重大社会影响的技术问题，必须由多学科的技术专家及经济、环境、社会、法律方面的专家在广泛讨论的基础上进行全面的技术和经济论证，不能简单由少数专家做出判断和决定。

　　4）对于意义重大，但经过广泛论证仍然有重大争议的技术问题，在充分考虑不同意见和不危及社会安全的前提下，可以由政府提出方案提交人大决策，避免重大决策久拖不决，延误时机。同时应当建立重大决策的事后责任追究机制。责任追究不以项目成败为依据，而是以是否决策符合程序、有无违规行为为依据。

　　最后，技术突破必须落实于产业化。因此要更加注重新技术新成果的产业化应用。可以通过政府招标、技术转让、政企合作等多种方式进行推广，应当充分依赖市场竞争机制完成产业化过程，一般情况下不搞国有企业独享。对新生的幼稚产业可以采取一定的保护措施，但保护不能变成软预算约束，而且应有期限。

　　四、简短概括

　　本文认为我国十三五时期的产业政策应当适应新时期的需要进行转型，从选择性、特惠性和政府主导的产业政策，转向普惠性和促进市场竞争的产业政策。这有利于优化资源配置，实现结构平衡，促进科技创新。

　　具体政策，包括消除不必要的价格干预和政策差异、创造公平竞争的市场环境，以普惠式政策减轻企业负担，改善政府公共服务职能，促进技术创新和知识产权保护，改善人力资源供应，促进金融市场竞争、拓宽融资渠道，促进行业组织发育、提供政府信息服务，强化资源环境保护、限制污染排放、促进能源替代，以及在少数市场失灵的关键领域由政府组织技术攻关、推进产业化发展。（作者：中国改革基金会国民经济研究所副所长　王小鲁）