完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，是党的十八届三中全会提出的全面深化改革总目标。这一总目标的提出，标志着我们党对中国特色社会主义规律的认识达到了一个新的高度，标志着我国改革发展进入一个新的阶段，标志着中国特色社会主义建设事业将登上一个新的高峰。深刻理解这一全面深化改革的总目标，准确把握国家治理体系和治理能力现代化的科学内涵，积极探索推进国家治理体系和治理能力现代化的正确路径，无疑是关系实现全面建成小康社会目标，关系实现社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴中国梦的重大问题。


　　一、从全面深化改革总目标的高度深入理解国家治理体系和治理能力现代化


　　党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)充满创新的思想和观点，其中最引人注目的当属全面深化改革总目标的提出。在总目标中，“国家治理体系和治理能力现代化”的提法令人耳目一新。习近平同志指出，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须完整理解和把握全面深化改革的总目标，这是两句话组成的一个整体，即完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。我们的方向就是中国特色社会主义道路。[1]习近平同志的这一重要论述，为准确把握和理解推进国家治理体系和治理能力现代化提供了总原则。


　　“推进国家治理体系和治理能力现代化”，短短一句话包含了若干关键词。对这些关键词加以辨析，显然是把握和理解这一新思想、新观点的重要前提。


　　(一)关于“治理”的辨析


　　1.西方治理理论中的“治理”。一些学者认为，有关作为治理理论中的“治理”的探索，始于1983年世界银行的世界发展报告，该报告提出并讨论了如何应对行政管理变化与公共部门的责任；而“治理”一词的使用，则最早见于1989年世界银行的世界发展报告，当时使用的是“治理危机”(governance crisis)。此后，治理被广泛运用于政府管理研究领域，并且演化出了不同的定义。被认为是治理理论主要创始人的罗西瑙认为，所谓治理是指一种由共同目标支持的活动，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要强制力量克服挑战而使别人服从。这些管理活动的主体未必是政府，也无需依靠国家的强制力量来实现。治理主体并非仅指政府，也可能不靠政府的权威予以强制实施，即无政府的治理。而学者罗茨则详细列举了六种关于治理的不同定义：(1)作为最小国家的管理活动的治理；(2)作为公司管理的治理；(3)作为新公共管理的治理；(4)作为善治的治理；(5)作为社会控制体系的治理；(6)作为自组织网络的治理。罗茨特别强调治理是指自组织、组织间网络，并主张这些网络作为治理结构，补充了市场与官僚制组织，以实现权威性分配的资源及行使控制与协调。[2]一些国际机构也提出了关于治理的定义。世界银行把治理定义为：治理是利用机构资源和政治权威管理社会问题与事务的实践。联合国发展计划署认为，治理是基于法律规则和正义、平等的高效系统的公共管理框架，贯穿于管理和被管理的整个过程，它要求建立可持续的体系，赋权于人民，使其成为整个过程的支配者。全球治理委员会对治理的界定是，各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。[3]治理有以下四个基本特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。[4]


　　2.古典文献中的“治理”。很多学者认为，“治理”并非是个新词，治理行为也是古已有之。有学者考证，在西方，“治理”在词源上来源于古希腊文(kybenan)与拉丁文(kybernets)，其原意是分别指掌舵和引导或操纵。[5]我国古典文献中也有“治理”一词。《荀子·君道》：“明分职，序事业，材技官能，莫不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣。”《汉书·赵广汉传》：“壹切治理，威名远闻。”《孔子家语·贤君》：“吾欲使官府治理，为之奈何？”清王士禛《池北偶谈·谈异六·风异》：“帝王克勤天戒，凡有垂象，皆关治理。”上述“治理”，意指管理与统治，是处理国家政务的活动，或者说治国理政，其内涵与当时的社会背景相适应。


　　从西方治理理论中对“治理”的定义和中西方古典文献对“治理”一词的运用，我们至少可以得出三点结论：第一，治理并不是西方治理理论的专有名词，而是自古就有。第二，在治理概念的界定上，西方治理理论并没有达成一致的看法，而是基于研究者不同的立场和视角，给出了不同的解释。第三，治理实际上是对人类治理行为的形而上的概括。虽然在不同的社会，治理都有治国理政之意，但在不同形态的社会里，治理行为不同，对治理也必然有不同的理解。比如古代社会所说的治理，显然与现代社会的治理不同。

　　无论是西方治理理论还是古代的治理思想，在今天我们讨论如何推进国家治理体系和治理能力现代化的问题时，虽然都需要加以研究，但都不能成为我们的理论依据。有学者指出，西方治理理论本身并不成熟，而且还具有一种危险的倾向。一方面，治理理论特别是全球治理理论，主张淡化民族国家的主权、模糊民族国家的疆界，它“有可能成为某些跨国公司和国家干预别国内政、谋求国际霸权的理论依据”；另一方面，治理理论期望通过政府—市场—社会的合作而弥补各自的治理缺陷，但如何实现三者的有效整合尚缺乏一套成熟有效的机制设计。“如果缺乏有效的整合机制与制度设计，公共治理不但不会显现三方的比较优势，实现系统最优化效应，反而会导致三者比较劣势的叠加，出现更大的治理失败局面。”[6]也就是斯托克所说的：“市民社会各种机构体制之间的矛盾和紧张关系，连接公、私、志愿部门的组织未尽完善都可能导致治理失败。领导者的失误、关键性的伙伴在时间进度和空间范围上的意见不一以及社会冲突的深度，都能给治理播下失败的种子。”[7]因此，“把本身并不成熟的治理理论引进到中国，无异于缘木求鱼，痴人说梦”。[8]有学者指出，我国古代的治理是按照统治者的意志治理朝政、治理国事，它具有强烈的人治、专制特征，因此我们讲当代的国家治理，必然要着眼于现代化，从现代化的角度加以审视。如果离开现代化，国家治理就根本讲不清楚。

    3.我国学者对“治理”的研究。我国学者对“治理”的研究开始于上世纪90年代，但真正形成研究热潮则是在党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化之后。俞可平是国内较早关注“治理”理论研究的学者之一，他认为，治理的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。[10]很多学者针对十八届三中全会《决定》的新表述、新论断，指出从过去的“管理”，到现在的“治理”，一字之变，体现了我们党执政理念的重大变化。许耀桐认为，治理是面向社会问题与公共事务的一个行动过程，参与者包括公共部门、私人部门和公民在内的多个主体，通过正式制度或非正式制度进行协调及持续互动。“管理”和“治理”蕴含着两种不同的治国理政观念。首先，管理强调强制，政府下命令、发指示，定政策、作决策；而治理则强调政府、社会、民众多主体互动协作，共同处理公共事务。其次，权力运行的向度不同，政府管理的权力运行方向总是自上而下的，政府治理则是一个上下互动和平等展开的运作过程。[11]江必新认为，管理与治理虽非截然对立，但至少有如下显著区别：主体不同、权源不同、运作不同。俞可平则区分了治理和统治的概念。他认为，从统治走向治理，是人类政治发展的普遍趋势。“多一些治理，少一些统治”，是21世纪世界主要国家政治变革的重要特征。从政治学理论看，统治与治理主要有五个方面的区别。其一，权力的主体不同，统治的主体是单一的，就是政府或其他国家公共权力；治理的主体则是多元的，除了政府，还包括企业组织、社会组织和居民自治组织等。其二，权力的性质不同，统治是强制性的；治理可以是强制的，但更多是协商的。其三，权力的来源不同，统治的来源就是强制性的国家法律；治理的来源除了法律，还包括各种非国家强制的契约。其四，权力运行的向度不同，统治的权力运行是自上而下的，治理的权力运行可以是自上而下的，但更多是平行的。其五，两者作用所及的范围不同，统治所及的范围以政府权力所及领域为边界，而治理所及的范围则以公共领域为边界，后者比前者要宽广得多。他还强调，治理是一种偏重于工具性的政治行为。


　　从以上所列举的研究结论可以看出，虽然我国学者对治理的研究时间并不太长，但已经达到了一定的深度。不过，由于这种研究多处于对一些基本概念的辨析阶段，所以还存在着研究亟待深入的问题。比如，多数学者都还只是笼统地把治理主体说成是多元主体，或者说由多元主体共同处理公共事务，但还没有能具体辨析不同主体具体起什么作用，给人的感觉是各个治理主体比如政府、社会组织甚至民众在不分主次地发挥着治理作用。又如，党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，显然是基于中国国情和治理实际提出的重大课题，由于国家性质不同、国情不同、社会发展道路不同，我国的国家治理与西方的国家治理无疑有着本质的不同。但对于这一问题，我国学者的研究还远不充分，甚至有的研究者简单地按照西方治理理论的框架来套我国的国家治理现实，进而得出似是而非的结论。


　　其实，对不同主体在国家治理体系中应发挥什么作用，是国家治理研究中一个非常核心的问题，躲不开也绕不过，笼统地说谁是国家治理的治理主体是不科学的。不同国家，因为国体和政体不同，或者因为历史文化不同，其各个主体在国家治理体系中发挥的作用也不相同。国家治理是一个非常庞大复杂的系统，即使是同一国家，在国家治理体系的不同层次和不同领域，各个主体的作用也各不相同。而实际上，对于各个治理主体应当发挥什么作用，西方治理理论同样存在认识上的分歧。虽然多元治理是西方治理理论的核心思想，但面对西方社会难以解决的政治问题、社会问题和国际金融危机，一些西方学者也提出政府作为制度的保障者、公共责任的最终负责者必须居于主要位置，同时还对新公共管理的私人部门代理公共服务的方式也进行了反思。[12]因此，如果不具体分析国家治理的层次、领域和内容，只是笼统地提出治理主体多元，认为多元治理就是政府放权，显然并不能解决应该如何实现有效治理的问题，甚至还可能造成认识上的混乱。


　　那种想当然地认为国家治理体系和治理能力现代化中的“治理”，就是西方治理理论所说的“治理”，显然是错误的。首先，西方治理理论对于什么是治理，并没有统一的认识。其次，西方治理理论对于各个治理主体应当发挥什么作用，同样存在认识上的分歧。虽然多元治理是西方治理理论中的核心思想，但它并未能解决西方社会面临的种种政治问题、社会问题、经济问题。[13]可见，西方治理理论作为一个仅有二三十年历史的年轻的理论体系，它既未成熟也未定型，虽然得到了很多人的关注，其中也有可借鉴的地方，但显然还并不足以指导西方的国家治理实践，更别说直接适用于社会主义中国。若以西方治理理论的所谓标准来衡量中国实际，就更是舍本逐末、南辕北辙了。换句话说，我国全面深化改革总目标中提出的“治理”，是以中国特色社会主义理论体系为指导，在借鉴西方治理理论中的合理思想和吸收我国优秀传统文化中的治理智慧的基础上，根据中国特色社会主义国情和实际提出来的，是中国特色社会主义框架内的“治理”。对此，我们必须紧密结合党的十八届三中全会《决定》来理解和把握，而决不能断章取义。这才是我们研究怎样推进国家治理体系和治理能力现代化这一重大课题应有的实事求是、科学严谨的态度。