政府治理在国家治理中处于核心地位，是整个国家治理体系中的一个最为重要的子系统。研究国家治理现代化，就必须研究政府治理现代化和政府治理改革与创新。什么是政府治理及其现代化，如何进行政府治理评估，如何推进政府治理改革，这些都是需要探讨的基本问题。

　　一、政府治理的概念

　　“政府治理”(Government Governance)一词是中国学者在20世纪90年代末引入“治理”(Governance)概念过程中频繁使用的一个概念，在中国语境下有其特定含义。要想理解“政府治理”的含义，需要对三组概念进行辨析。

　　(一)统治(Government)和治理(Governance)。俞可平指出，统治是政府依靠垄断性的国家权力对社会进行控制，治理则是各个社会主体运用公共权威来维护社会秩序。他认为统治和治理有五个方面的区别：(1)权威主体不同。统治的主体是单一的，就是政府或其他国家公共权力；治理的主体则是多元的，除了政府外，企业、社会组织和公民都可以成为治理主体。(2)权威的性质不同。统治是强制性的；治理可以是强制的，但更多是协商的。(3)权威的来源不同。统治的权威来源就是强制性的国家法律，治理的来源除了法律外还包括各种非强制的契约。(4)权力运行的向度不同。统治的权力运行向度是自上而下的，治理的权力可以是自上而下的，但更多是平行的；(5)两者作用的范围不同。统治所及的范围以政府权力所及的领域为边界，而治理所及的范围则以公共领域为边界，后者比前者要宽广得多。从统治走向治理是人类政治发展的普遍趋势，“多一些治理，少一些统治”是21世纪世界主要国家政治变革的重要方向[1]。

　　(二)公司治理与政府治理。公司治理理论研究在公司所有权与管理权相分离的情况下，如何建立起委托方对代理方有效的激励和约束机制，以解决代理方背叛委托方利益利用经营管理权谋取自身利益最大化问题。政府治理中同样存在主权与治权相分离所引发的委托代理问题，如何建立起委托方对代理方有效的激励和约束机制以解决官员群体滥权谋私敛财自肥的腐败问题和特权问题是政府治理需要重点关注的问题[2]。

　　(三)国家治理与政府治理。国家治理主要表现为政府治理但又不能完全等同于政府治理，市场治理和社会治理都构成现代国家治理体系的重要组成部分。市场治理主要依靠价格机制和竞争机制来调节供需关系，引导企业在实现利润最大化过程中提供商品和服务增进社会利益。社会治理主要依靠志愿机制和自治自律机制来动员资源、提供社会服务以及约束社会成员和社会组织行为以增进社会利益。政府治理则主要以合法的强制性力量为后盾来动员资源、约束行为、提供公共服务以增进公共利益。

　　从上述三组概念的辨析中可以看出，政府治理的概念有其独特的含义。笔者在上述辨析基础上提出了政府治理的定义：政府治理是政府联合多方力量对社会公共事务的合作管理和社会对政府与公共权力的约束的规则和行为的有机统一体，其目的是维护社会秩序，增进公共利益，保障公民的自由和权利①。由此可见，政府治理有两个面向：一是政府内部管理的效率和政府对社会的治理的有效性，它属于有效治理的范畴，以行政效率高、治理能力强大的政府为基础；一是政府治理行为的正当性，它属于民本治理(古代)或民主治理(现代)的范畴，以社会对政府的约束的有效性为基础。

　　政府治理理论主要研究政府治理模式、政府治理结构、政府治理机制、政府治理工具、政府治理能力、政府治理评估等问题。政府治理模式主要是考察政府对社会的治理模式，包括政府依靠自身组织对社会的独自治理、联合多方力量的共同治理等。政府治理结构侧重于考察政府治理中的权力配置方式，如集权结构与分权结构等。政府治理机制侧重于研究政府治理过程各环节的运行机制，如人治还是法治，常态化还是运动式治理，封闭神秘还是开放透明等。政府治理工具侧重于探讨政府实现自身治理目标的方式和手段，如强制还是引导等。政府治理能力则是考察政府履行自身职能的能力，如资源提取能力、政策规划能力、行为规制能力、提供服务能力、控制腐败能力等。政府治理评估侧重于对政府治理的结构、过程、产出或绩效展开评估，以衡量政府治理质量或政府质量。政府治理模式、政府治理结构、政府治理机制、政府治理工具都可归入政府治理体制的范畴。与此相对应的则是政府治理能力的范畴，它体现着政府治理主体执行政府治理制度和运用政府治理工具的水平。政府治理理论关注政府治理的现代化，倡导通过政府治理改革建立现代政府治理体制。

　　对政府治理与发展、秩序和转轨等因素关系的研究表明，政府治理状况关系到发展、稳定、改革的成败，政府治理极为重要。世界银行专家丹尼尔·考夫曼等人通过定量研究发现，发展中国家的治理质量影响着这些国家的经济绩效，治理状况的改善可以显著地改善这些国家的经济绩效。我国学者张弘、王有强通过对政府治理能力与经济增长关系的定量研究发现，在较低收入阶段政府治理能力的提升与经济增长的相关性并不明显，但在较高收入阶段政府治理能力的提升对经济增长则具有明显的促进作用，换言之，到了较高的收入阶段，较低的政府治理能力则可能成为经济进步的掣肘[3]。国际上有关失败国家(Failure State)和软政权(Soft Government or Weak Government)的相关研究表明，政府治理的失败，会导致一个国家陷于内战或动乱之中，甚至导致一个国家的分裂或解体。而政府治理能力的软弱则会导致政策规划能力和政策执行能力的贫乏、法纪的软约束，其结果是犯罪率居高不下，叛乱动荡频发，社会稳定受到严重威胁。一些学者对中俄政府治理能力与转轨绩效的比较研究表明，俄罗斯激进转轨导致政府治理能力衰退，由此对俄罗斯经济增长产生了长期的负面影响，普京上台后改善中央政府治理能力的努力对经济增长则产生了积极的影响。而中国在渐进转轨中，中央政府保持了强有力的治理能力，同时对政治体制进行了渐进的边际调整，这些都有力地促进了中国经济的长期稳定增长。这些都说明，改革期间有一个治理能力强大的政府权威存在，乃是经济增长和发展的制度基础和前提[4]。

　　经过本土化改造的中国政府治理理论范式吸收了西方治理理论在政府、市场与社会的互动关系框架中所探讨的多中心治理、网络化治理和整体性治理的合理内核，双方之间具有一定的共通性。但与西方治理理论指向公共治理的理论范式有所不同，经过本土化改造的中国政府治理理论范式有其独特性。它凸显了政府(包括党委)在由政府、市场和社会等多元治理主体组成的治理格局或模式中处于核心和主导地位，培育市场、培育社会组织，增强市场机制和社会机制，既是提高政府治理能力的需要，又是政府的一项重要职责。政府治理又不同于政府管理，它为市场和企业、公民和社会组织参与公共治理开辟了权威空间，提供了机会和资源，因此它具有高度的开放性。政府治理的理论范式促使人们关注政治中的委托代理关系，促使人们关注政府内部的政治—行政过程，有助于把政治学和公共管理学研究融合起来②。