改革党的纪律检查体制，确定推进时间表

    我国当前的反腐败工作，主要是各级纪检监察机关起统领作用，同时构建了一个由党内监督、人大监督、政协民主监督、政府专门机构监督、司法监督、社会监督和舆论监督的庞大系统。然而，地方纪委往往受制于同级党委，监督效果受影响；各个监督貌似强大，实则各系统之间缺乏统一协调机制，导致监督分散、低效。另外，长期以来，在反腐败这样关乎党和国家命运的重大问题上，没有反腐败法这样的基本法律，什么样的机构拥有反腐败的权力，如何行使反腐败的职责，这些都没有用法律的形式予以明确。

    笔者认为要改革党的纪律检查体制，必先从解决监督机构地位和完善法律保障两方面入手。十八大之前，各地已经有不少试点和探索，如2012年9月，广东珠海市横琴新区成立了全国首个集纪检、监察、反贪、审计为一体的廉政办。不少专家提出不仅要制定反腐败法，还要将现有分散在纪检监察机关、检察机关、政府审计部门的反腐败机构进行整合，建立“国家反腐败委员会”，作为反腐败专门机构。这些理论和实践都为下一步真正解决监督权的独立行使打下了扎实的基础。

    三中全会之后，改革纪检监察体制已经到了需要加速推进的时候。笔者认为应确立推进的时间表，逐步稳妥地实现改革的目标。这个时间表可以分三个阶段推进。第一个阶段：推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。实现纪检监察向党政机关的全面派驻，派驻机构实行统一名称、统一管理。明确各级纪检监察机关应加强对同级党委特别是常委会成员的监督。第二个阶段：实现大反腐格局。这一阶段要制定出台反腐败基本法，确立我国反腐败的整体方针、根本任务、基本原则、机制体制、主要制度、执法机构等重大问题；将纪检监察机关、检察机关反贪污贿赂局、政府审计部门等反腐机构进行整合，建立反腐败相对独立的专门机构。整合后的专门机构实行高度垂直化管理，任何机关和个人不得干扰其行使执法权。整合的过程也是纪检监察工作法治化的过程，如要切实解决好纪委“双规”和检察院刑拘等执法手段合理合法衔接等一系列问题。第三个阶段：解决对监督者实行有效监督的问题。监督权和监督机构的独立必然使监督者的权力大增，谁来监督监督者这是未来亟待解决的问题。解决这个问题可以借鉴香港廉政公署的经验：一是在监督机构内部设立秘密调查机构，履行内部审查和监督职责；二是在监督机构之外，设立若干个专门机构（我国可以由人大专门委员会牵头实行）对其进行监察，防止监督机构权力滥用。

    完善派出机构工作机制，变同体监督为异体监督

    现在纪检监察派驻机构的管理模式成型于2004—2005年。当时，中纪委在试点基础上对派驻中央国家机关56个部门的纪检组和监察局实行了统一管理，至2006年，全国31个省（区、市）纪检监察派驻机构全部实现了统一管理。统一管理后的派驻机构，领导体制由纪检监察机关与驻在部门双重领导改为由纪检监察机关直接领导，人员编制划至纪检监察机关，后勤保障和工资福利由驻在部门负责。10年来，各地结合实际，对派驻机构的工作机制和管理模式进行了积极的探索和创新，形成了三种模式。

    第一种是“点派驻”模式。这种模式是指对需要监督的党政机关派驻纪检组、监察室。这种模式在省、市纪检监察派驻机构中占绝对主导地位。“点派驻”管理模式的主要优势是便于了解驻在部门情况，劣势是派驻机构主要负责人担任驻在单位党组成员，一身二职，受到同级党委约束，这种监督从本质上讲是同体监督，不利于派驻机构独立有效地履行监督职能；派驻机构的后勤保障和人员福利由驻在部门负责，与驻在部门利益关系较多，监督工作难以超脱；每个派驻机构人员较少，难以查办案件。