土地制度通过土地供应量、土地供应结构和土地供应方式影响房地产价格。土地供应量变动影响土地价格、房地产供给量和购房者预期，进而影响房价。土地供应结构影响房地产供给结构，进而影响房地产供需结构，最后影响房价。<br>
　　现行土地使用制度影响房地产业发展的主要症结<br>
　　我国房地产价格居高不下，与土地供应量不足、土地供应结构不合理、土地供应方式不完善有关，根本原因在于现行土地使用制度。<br>
　　（一）对房地产建设用地实行行政审批和计划控制造成土地供应紧张

　　我国将土地分为农用地、建设用地和未利用地，并通过行政手段严格控制土地用途变更。城市改变用地性质须由土地规划部门和土地管理部门批准。农村土地改变为城市用地，须经政府征用变成国有土地。在行政审批下，城市住宅建设用地供给与城市化进程中城镇人口增长的需要不相适应，造成住宅短缺，住房市场供求失衡，房价居高不下。<br>
　　我国对住宅建设用地供应实行计划控制，但计划的超前性、可操作性和严肃性差，难以引导市场形成合理预期，加剧了行政控制下的土地供给紧张状况。完整的土地供应计划包括中长期计划和年度计划，但当前多数城市只公布年度计划，很少公布中长期计划；土地年度计划只公布土地供应总量、粗略的用地结构和大致空间布局，缺乏具体地块、主要规划指标、出让时间等信息，致使土地供应计划流于形式。<br>
　　（二）现行土地储备制度造成土地供应不足、供应结构不合理

　　政府通过土地储备制度垄断土地来源和土地投放，是造成土地供应不足、土地供应结构不合理，进而影响房地产业健康发展的重要原因。<br>
　　1.现行土地储备制度造成土地供应不足，且不能有效调节土地市场

　　建立土地储备制度的初衷是通过土地收购、储备和适时投放，平抑地价，现实中却出现了土地供应量不足引发地价不断攀升等问题。主要原因来自三方面：<br>
　　一是存在控制土地供应量、推动地价上涨的内在机制。现行土地储备制度可以为地方政府带来可观的土地财政收入，而且卖地收入不进入财政预算。在建设用地指标有限的情况下，地方政府为了获取土地收益最大化，存在“饥渴供地”行为，造成土地供不应求，地价不断上升。<br>
　　二是存在影响土地储备机构按计划供应土地的客观因素。各地土地储备机构的资金来源主要是银行贷款和少量的政府拨款，资金来源渠道单一，土地储备资金没有充分保障。此外，土地整理储备不仅涉及计划、规划、建设、交通、环保等政府部门，还涉及街道办事处、村委会、拆迁户、农民等不同主体的利益再分配，不少土地整理储备项目因协调难度大影响土地供应的市场投放。<br>
　　三是土地储备机构不能有效发挥稳定土地市场的功能。我国大多数城市的土地储备机构为事业单位，代行行政职能，按照市场化方式运营。土地储备机构既是土地经营者，又是土地管理者，既要帮助政府赚取巨额土地收益，又要配合政府调控土地市场。实际工作中以上两种职能很难找到最佳结合点。不少土地储备机构已经变成地方政府获得财政收入的工具。<br>
　　2.现行土地储备制度一定程度上造成土地供应结构不合理<br>
　　地方政府从追求土地出让收益、获取更多财政收入出发，往往倾向于为高端住宅供应土地，中低端住宅土地供应不足，住宅市场供求结构性失衡及由此引起的价格上涨与此不无关系。尽管中央多次要求必须满足中低价位、中小套型住房的土地供应，但在利益驱动下，不少地方政府没有按要求调整土地供应结构。典型的如，国际金融危机以来，各地都强调房地产对经济的拉动作用，放松对土地供应结构的管控，房地产用地结构出现逆转，中低价位、中小套型住房占住宅用地的比例由2007年的28.7%下降到2009年的15.9%，别墅、高档住宅用占住宅用地的比例由2008年的0.2%增加到2009年的1.4%。<br>
　　（三）农村土地不能直接进入市场加剧土地供应紧张状况<br>
　　我国城市土地属于国家所有，农村土地属于集体所有。城乡土地不同权不同价：城市土地可以直接进入市场，农村集体土地不得出让、转让或出租，只有通过政府征用转变为国有后方可在市场上流转；城市建设用地进入市场后按照市场定价，农村集体土地被征收时主要是安置补偿和对地上附着物的补偿，没有考虑土地的实际价值。在二元土地制度下，政府严格限制农村集体土地流转，包括大量闲置宅基地在内的农村集体建设用地不能合理高效利用，使本来已很紧张的住宅用地供给更为紧张。<br>
　　（四）一次性收取租金的批租制凸显土地供应方式不完善

　　1990年以来，我国内地借鉴香港的做法，对城市建设用地实行批租制，一次性收取土地出让期内的全部地租收入，作为政府当年预算外收入。土地出让金一次性收取影响房地产业健康发展：一是大大提高了开发商的开发建设成本，并传导到房价上；二是可能导致政府为了增加财政收入而采取大量批地或人为抬高地价的短期行为，有违代际公平；三是由于土地出让价格不能准确反映土地未来几十年的使用价值，在缺乏规范管理的情况下，更容易引发土地市场投机。<br>
　　（五）土地使用监管制度不完善加剧住房用地市场供求失衡

　　由于土地使用监管制度不完善，房地产开发商囤积土地现象严重，已经供应的土地没有及时开发利用，造成土地供应不能有效转化为住房供给，加剧了住宅价格上涨。土地价格持续上涨使开发商持有土地即可获得巨额收益，开发商想方设法囤积土地，加剧土地市场供不应求，推动地价和房价上涨。<br>
　　完善土地使用制度、促进房地产业健康发展的对策建议

　　在严格控制18亿亩土地红线的前提下，围绕着增加土地供应量、优化土地供应结构和完善土地供应方式，改革和完善土地制度。<br>
　　（一）打破政府对土地的垄断供应，实行土地供应主体多元化<br>
　　在增强政府对土地市场调控能力的前提下，充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，构建城乡统一、待遇同等的土地制度，形成多元供给、城乡一体的土地市场。<br>
　　1.近期要加快推进农村集体建设用地直接进入市场<br>
　　按照“弱化所有权、强化使用权”的思路，在保持农村土地集体所有制不变的前提下，将土地使用权、占有权、收益权、有限处分权（转让、转包、租赁、抵押、担保、留置、继承、入股等）和依法承受权等除集体终极所有权外的其他权能赋予农村集体组织和农民。在此基础上，加快构建城乡统一的建设用地市场，有效发挥市场对18亿亩红线之外的农村集体建设用地（包括宅基地）用途配置的基础性作用，允许农村集体建设用地直接进入土地市场，以公开、规范的方式实现使用权自由买卖和租赁。<br>
　　2.长远看要稳步推进农村土地产权多元化<br>
　　长远看，促进房地产业稳定健康发展的根本出路在于推进农村土地产权多元化。农村土地产权多元化后，在符合土地利用规划的前提下，允许开发商按照市场规则，直接购买农村集体组织和农户的土地，开发经营房地产。农村土地产权多元化可以按照国家、集体、个人三个层次推进：国家统一规划开发利用的土地如未来的公益性用地、军事用地等，仍然通过土地储备机构征用、开发、储备起来；集体经济发展比较好的村庄，可以继续保留现行经营体制，但必须赋予集体法律意义上的所有权；适合个人所有的土地有偿分给农民，产权明晰为个人所有，并赋予农民完整的土地产权。在推进农村土地产权多元化的基础上，对土地市场实行有控制的放开，政府通过土地利用规划和城乡发展规划严格管制土地用途，模仿日本的土地交易许可制、土地交易申报制和土地交易监视区制度，监督、管理土地转让和交易，引导农村土地合理利用。<br>
　　（二）完善土地储备制度，着力增强其供应土地和调节土地市场的能力

　　改革土地储备机构设置。按照政事分开、政企分开的原则，将土地储备机构分为专司行政职能的土地储备机构和专门进行土地前期开发整理的土地储备开发公司。前者负责制定土地储备政策法规、依法储备土地资源、参与土地市场调控等，后者负责具体地块的开发整理。<br>
　　充分发挥调节土地市场的功能。寻找适合本地的、没有明确使用目的的土地收购时机，适时收储土地。依据土地市场供求状况，合理确定土地供应量，科学把握土地供应节奏，充分发挥土地储备调节土地市场的功能。<br>
　　保障土地储备的资金供应。多元化筹资，建立由财政拨款、城市土地出让金、土地增值收益组成的城市土地储备基金，构建可持续、集中和有明确长远目标的基金使用和土地开发模式，条件成熟地区可发行城市土地债券。<br>
　　建立土地储备监督和绩效评价制度。建立人民代表大会对土地储备的检查制度和重大项目听证制度，并审议土地储备的重大决策。<br>
　　（三）以改革土地批租制为重点，加快完善土地供应方式<br>
　　对政府通过土地储备机构出让的土地，以改革土地批租制为重点，加快完善土地供应方式。改革出让金收取方法有两种思路：一是将土地批租制改为年租制，所有建设用地按一定年限由政府与用地者签订用地合同，租金由用地者逐年缴纳，为了保证政府按时、足额收取地租，可将年租金和土地使用税、房产税等统一为物业税，以税收的形式收取，年租金的水平可根据具体情况调整；二是借鉴香港的做法，采取混合年租制，土地使用者在签订土地使用合同时须一次性交纳地价，自批出土地之日起，每年交纳年租，年租金应根据土地使用价值的变化进行调整。第一种方案对降低房地产开发成本进而平抑房价的效果更明显，但对地方政府的财政收入冲击很大。在我国中央和地方财权事权关系没有理顺的情况下，第二种方案更现实可行。<br>
　　此外，还应该进一步完善土地法律法规和土地供应计划，合理引导土地供应预期，并加强监管制度建设，确保土地真正供应到位和供应结构合理。