改革开放30多年，中国经济、社会各方面发生了翻天覆地的变化。有关中国社会制度变迁的过程和机制，一直是国内外学术界讨论的热点。在以往的研究中，学者曾经讨论过一个新的制度是如何沿着“自下而上”的路径、通过“变通”的机制被创造出来的，但是对于一个新的制度是如何沿着“自上而下”的路径被逐步落实的，却没有过多的关注。<br>
　　在过去的30多年中，我们经常看到的现象是，一项“自下而上”经过“变通”机制被创造出来的新的制度，甚至直接由中央或者某级地方政府进行的制度创新，往往要经过一系列大规模的“改革”或“改制”运动“自上而下”地推广下去。<br>
　　由于中国行政体制独特的运作特征，当一项新的制度安排被“自上而下”强制实施时，作为下级的地方政府，形式上是不能拒绝的。并且由于我们大部分的改革都是以运动的形式来实施的，因此作为下级的地方政府必须在指定的时间内把制度落实好。当然，由于各个地区差异很大，一项制度的落实往往需要比较长的时间，并且需要在某种程度上对制度本身作出修正。所以，在运动中的这种“落实”往往是形式的，仅仅实现了“形式绩效”。但是，一种新的制度安排一旦付诸实施，往往是不可能回头的。因此，虽然这种落实一开始仅仅是“形式”上的，然而除了其中的一部分被有意或无意地遗忘掉或忽视掉之外，大部分制度变迁最终还是要实现“实质绩效”的。<br>
　　“形式绩效”的达成：行政强制下的“选择性”完成<br>
　　“形式绩效”的达成，往往是在行政强制下通过一系列“选择性”过程完成的。例如，在规则不是很明确的乡镇企业改制中，参与改制的村居和企业可以通过“选择性学习”选择适合自己的“新制度”形式。而在“非文本化”特征比较明显的乡村社会，明确的村委会选举规则是通过不断竞争中的“选择性阐释”而被广大村民逐渐理解和接受的。在运作相对严密的“街—居”体制中，居委会选举的规则是通过一种“选择性执行”的过程而顺利完成的。在这个过程中，制度本身的合法性程度和完善程度、行政体系的运作特征、制度执行者的主动性与自由余地都是影响“形式绩效”达成的重要因素。<br>
　　在乡镇企业改制案例当中，有些是在中央政策还不是很明确的情况下，地方政府响应中央的号召而进行的“创新”行为。在这个过程中，区县和乡镇政府作为改制的推动者，他们最重要的事情不是告诉下级如何改制，而是为下属村居、企业启动改制提供合法性，并督促他们行动起来，至于最后形成什么样的改制方案，在很大程度上则是由村居和企业领导人根据各自的实际情况，不停地进行“选择性学习”和模仿的结果。<br>
　　与乡镇企业改制运动不同，村委会的选举及其相关制度的实施则呈现出“选择性阐释”的特征。虽然相关的法律和制度安排都已经很明确了，但是由于乡村社会行政运作的“非文本化”特征，在制度实施的初期，无论是作为推行这个运动的乡镇政府，还是在实际中执行这个制度的村庄领导、精英和一般的民众，对于这些制度安排本身，并没有太清晰的认识。在这个过程中，无论是乡镇领导在面对村领导时，还是乡镇和村领导面对村民时，大家对于新规则的解释往往带有很大的随意性和选择性，会根据当时的需要选择对自己有利的说法，而把对自己不利的规则和解释尽量地忽略或隐藏起来。<br>
　　与村委会选举相比，在居委会选举中，不但选举的规则更加明确了，而且它所依托的“街—居”制行政体系的运作要比村委会所在的“镇—村”体制严密得多，运作中的“文本化”程度、参与选举的成员对文本规则的把握能力也要高很多。在这种情况下，虽然每个居委会好像都在严格执行着这些规定，但是每个居委会在执行的过程中都是有选择的，他们会选择那些他们认为比较容易执行、可以做出“亮点和特色”的指标来执行，而有意地去忽略那些他们认为几乎没有办法执行、或者说很难执行的指标。<br>
　　从“形式绩效”到“实质绩效”<br>
　　经过了第一轮运动式“改革”，大部分制度在基层组织的层面都已经落实了，这些制度不但在上级领导部门“通”了，而且在基层组织的层面也“通”了。但是这只是形式上的成功，“实质绩效”的达成往往还需要经过一系列的制度运作过程。<br>
　　第一，一个新的制度安排得以落实，要求相关当事人知晓和熟悉这个安排。实际上，对于大部分制度变迁来讲，在大规模的“改制”运动进行之前，相关当事人对于制度本身并不清楚，对于新制度可能产生的效果，知道的也很少。在很多情况下，当我们在对制度变迁运动中的“形式主义”嗤之以鼻的时候，实际上在某种意义上忽略了这种形式主义所承载的教育、唤起和操练的作用。<br>
　　第二，新的制度安排（尽管一开始只是形式上的）不但改变了当事者的认知结构，而且还会改变当事者的博弈结构，使得原来一些既得利益集团在某种程度上丧失优势，而给某些新的利益群体以机会。<br>
　　第三，经过运动式“改制”后确立的新的制度安排，虽然在大部分情况下只是一种形式主义的安排，但是在中国目前的环境下，一个新的制度安排一旦被确立下来，它可能在一定时期内会被人有意或者无意地忽视或遗忘，但是重新改回到原有制度安排的可能性却极小。在这种情况下，新的形式主义的制度安排，往往会产生一种无形的“合法化”压力，迫使当事者调整自己的行为方式，来适应新的制度安排。并且，一旦一个新的制度被确立下来，它往往就会成为新一轮制度变迁的基础和起点，更新的制度安排往往要以此为起点来进行设计，这反过来也会强化制度本身的效应。<br>
　　第四，在这种大规模的改制运动中，由于时间的紧迫性，一些现有的结构和制度约束来不及调整，所以制度实施过程中的“形式主义”可以说是必然，但是当大规模的改制运动结束之后，由于人们对新一轮改制运动的预期，或者对新制度实施的预期，会对相应的结构和制度进行适当的调整，使得它们能够更好地适应新制度的落实和运行。<br>
　　第五，一项全新的制度安排，其最终的落实往往要经过多次的重复性实践，包括反复的“改制”运动。<br>
　　总之，一项新制度落实的具体过程可以分为“形式绩效”的达成与向“实质绩效”的转变两个阶段。在“形式绩效”的达成阶段，由于受到制度本身的合法性程度和完善程度、行政体制的运作特征以及制度执行者主动性与自由余地的影响，表现出从选择性学习到