当前在全国推开的“省直管县”改革，不是简单的权力上收，也不仅仅是绕开或越过“市”一级了事，而是行政权力在省、市、县政府间转移或调整问题。现代的公共经济学理论认为，公共经济体制安排应该合理配置责任和权限，权力应该受到约束，权限应与责任相对称。我们应在进一步探究职责与任务、权力与利益连带关系的基础上，用地方政府管理和服务社会的职责和任务纵向配置的角度来分析研究省、市、县三级政府的关系，按照科学发展的原理和原则进行“省直管县”调整，则可以自然和自如地达到国家职责和任务优化配置的目的。<br>
　　“省直管县”改革中市级权力的转移———上收与下放

　　笔者先以河北省的“省直管县”改革为例进行一个简单探讨。河北省的“省直管县”改革从2005年搞“扩权强县”开始。当时，省政府为加快县域经济发展，推动城市化进程，按照“责权统一、重心下移”的原则，扩大了22个县的管理权限，主要体现在发改委系统审批权限的调整上，这22个县因此被称为“扩权县”。这次省、市、县之间行政权限的调整，主要是有些审批权从原市级或者上收到省级，或者下放到县级。这里有几个问题值得讨论：<br>
　　1. 扩权不全面。扩大县管理权限的基本原则是“责权统一、重心下移、能放都放、依法依规”，这对所有县都有普遍意义。如果减少了管理和审批层次，就可以起到“提高工作效率，降低行政成本，增强经济活力”的功效，那么，它就可以推广到所有县，而不应只限于有限的这22个。而扩权的第一批试点县之后，至今再没有第二批。<br>
　　2. 强县不平衡。这第一批22个扩权县（市）虽然只占136个县数目的16%，但其地域面积占全部136个县（市）的21%，2003年人口占22%，GDP占到28%，地方财政收入更占到31%，而可以反映发展速度的固定资产投资则占到27%。总之，这22个扩权县既是大县，又是实力雄厚、财政收入充裕的强县。这次改革目的是“扩权强县”，而现实情况却是“强县扩权”。<br>
　　3. 区划不完整。在一个市的行政区划中，有少数县被扩权了，其事项不再属市审批或管辖；多数县没扩权，仍然属市管辖。这样，整个市的行政区划被分割而失去完整性，影响整体规划和布局。<br>
　　4. 成本或提高。扩权的这些只是对过去的财政体制和部分管理体制有所突破，还没有真正涉及行政体制问题，与原隶属的省辖市管理还没有完全脱钩，还有上下级关系。这就增加了这些县协调工作的难度。再者，扩权县的有些事项可以自己审批了，但有些事项还要由市里或省级审批。这样一来，扩权县的公车不仅要往距县城较近的市区跑，而且还要往较远的省城跑。这必然在某些方面降低办事效率，加大行政成本。<br>
　　从今年开始，河北省的43个产粮大县与原来的21个“扩权县”（原来有一个县改划为市区）统一称为“省财政直管县”，但它们只是在财政系统实行省直接管理，别的审批权限并没有扩大。<br>
　　国家审批制度的改革，一方面是审批权限的下放，另一方面是审批权限的减少和取消，是将发展经济的权力由官方向民间过渡、转移。因此，扩大县的管理权限，一方面是扩权县的审批权限的扩大，是接收由设区市“下放”的审批权，而不是“审批权”向上的转移；另一方面是上级审批的减少和取消。问题的关键在于，如果管理方式不变革，不取消那些莫名其妙和莫须有的审批，假设省要对县“全管”起来，全省所有县（市）原来须报设区市审批的事宜统统都报省里来批，省里纵有“三头六臂”也忙不过来。因此必须加紧以“审批制度”为中心的政府管理体制改革。<br> 　　政府当前管理体制中权力的运行———法治与人治
      
    当年曾经的“地市合并”造就了目前的“市管县”体制，这是1983年以来逐渐形成的，对中心城市的形成和促进城乡发展起了一定作用。而今，期望值很高的“市带县”变成了被人普遍诟病、言必称抛弃的“市卡县”、“市刮县”，这种蜕变何以发生发展，必须深入探讨其机理和体制原因；从“市管县”到 “省直管县”的改革也不能仅是简单地绕过或越过“市”一级了事。只有认真总结这其中的经验教训，以后才能避免再走弯路。<br>
　　当年推行“市带县”体制，许多人怀着一个美好的愿望：中心城市带动周围县区乡协调发展，同步富裕。但因为城乡二元社会结构的存在，从管理体制看，城市的不少规章制度同时也影响和限制着县域和乡镇经济的发展；从财政上看，上级拨付的资金专款在经过市一级之手再分配时，出现了截留、挤占、挪用等现象。这首先是因为经过了“市”这级，才出现此问题；但如果县级专款用法定形式公开发放，虽也经过市级而使它没有权力克扣和占用，那岂不同样可防止此类问题发生吗？<br>
　　政府间的管理方式落后是我国的基本国情之一。如果是法治国家，凡事都有法律法规可循，可以照章办事，因此节省人力，减少行政层次。我国法律法规还不健全，多是实行人治式的集权，实行“人对人”、“面对面”的领导，凡事随机决策、一事一议、临时动议，现场办公的情况还时有发生，许多事全靠“一把手”说了算。这种“基本国情”与我国现行的较多政府层级有紧密的相关性。<br>
　　现在流行的政府间管理方式改革，无论“市管县”，还是“省管县”，还有诸如“乡财县管”、“村财乡管”之类，纵然“管理者”与“被管者”有所改变，但总是离不开一个“管”字，就是政府间“谁是上级、谁是下级，谁管谁、谁被谁管”这种管辖、命令、所属、服从的关系没有变。总之是下级没有能力管好自己，必须要靠上级来管，上级说“管”拿过来就管。“审批情结”与这种命令与服从关系一脉相承，是它的具体表现。我们好像特别喜欢分等划级：县有县级市、扩权县、非扩权县；贫困县还有国家级和省级之分。有级别就有高低之分，有重点就有区别对待；有了级别和重点，就有了参差不齐、亲疏各异的政策倾斜，从而也必然需要有“下级申报、上级批准”这一整套程序。于是，上级的权力自然就凸显出来，加强起来。事实证明：权力的金字塔是靠社会等级制度来维持的。这正体现了中国的浓重特色———“人治”和“官本位”。这不是民主的做法、法治的做法，其与真正的法制社会相去甚远。<br>
　　 公共经济学论对政府权力的约束———与公共责任相对称<br>
　　按照公共经济学理论，满足人群公共需要的物品称为公