●发展民生财政既是我国经济社会发展的现实要求,也是落实科学发展观、建设和谐社会、不断深化改革的必然选择。

    ●民生财政的构建是在继承与创新的改革逻辑下
提出的财政改革方向,需要我们将民生改善政策逐步固化为民生改善体制。

    ●民生财政的覆盖边界不应局限于传统公共财政,其范围应当更为广泛,服务项目也应当更为具体化、多样化和人性化。

    ●让民生财政成为财政运行和变革的基础与坐标,在未来长期的经济运行与发展过程中成为我国财政制度建设的基本方向。

    近年来,民生问题已逐步成为我国经济发展与深化改革的核心。当前经济运行由于受到外部冲击而面临的困境更加大了我们对民生改善及扩大内需的诉求,因此,民生财政的出现对于我国改革进程而言有其内在的必然性。当前党和政府在民生领域给予了持续关注,并将其作为破解我国发展困境的重要手段,也由此加速了民生财政时代的到来。

    建设“民生财政”是体制改革与社会发展的必然要求

    提出发展“民生财政”是与我国财政体制变革的一贯逻辑相吻合的。回顾我国财政改革的历程,不难发现我们并没有按照西方的财政模式来设计改革方向和路径,更多的是基于我国自身的改革实践与现实要求,逐步构建能为我国经济改革提供动力和保障的财政架构,始终服务于我国的经济改革和发展。在此进程中,财政肩负着推动经济改革与自身改革的双重任务,并以实现经济改革目标作为自身变革的唯一指导标准。这双重任务之间的磨合、调适构成了我国财政改革的内在逻辑。

    从改革初期的让利放权,到1994年的分税制改革,再到1998年的积极财政政策和建立公共财政制度的提出,以及当前针对全球金融危机对我国造成的外部冲击而出台的以民生为核心的新一轮积极财政政策,我国财政的每一次变革都是基于经济改革与经济发展的现实需要而进行的适时调整,有别于西方国家简单的反周期调节。“民生财政”正是基于此种逻辑和我国改革发展的现实需要应运而生的。

    提出发展民生财政还有更深层次的现实原因,即民生问题已成为下一阶段改革与发展的核心问题,民生领域的矛盾又进一步向财政部门转移,迫切需要财政领域做出相应的调整与变革,以推进改革的深化。

    首先,改革终归要以改善民生作为根本出发点和落脚点,民生改善情况是评价改革成败的重要标准。多年来、尤其是近些年我们党和政府高度重视民生问题,民生状况得到了很大改善,但总体上看民生福利的改善与经济发展并不同步,致使贫富差距和城乡差距仍在扩大,甚至特定人群在某些领域(如医疗、住房等)出现了社会福利恶化的趋势。其内在体制原因在于随着改革的深入,我国逐步解除了计划经济条件下与民众建立的社会契约,依附于国有企事业单位的旧的社会保障体系瓦解,但公共财政框架下的公共服务体系却长期没能有效建立,致使在公共服务领域留下了诸多历史欠账。这些都需要在下一步的改革中通过大力发展民生财政去逐步弥补和完善。

    其次,民生问题不仅涉及广大民众的福祉,更关系到我国经济能否持续发展以及改革能否顺利推进。国内投资消费比例的长期失衡,以及全球金融危机对我国经济造成的外部冲击,表明原有的经济增长模式不再具有可持续性。其核心问题在于居民消费难以有效放大,而消费的抑制又源自于民生领域的困境,社会保障体系缺失、贫富差距拉大,从根本上制约了消费需求的增长。当前我国经济出现的困难局面更加剧了经济结构转型的迫切性和对民生改善、扩大内需的强烈诉求,也从根本上催生了民生财政的出现。

    再次,长期以来我国政府始终关注民生问题,并在构建和谐社会发展战略的指引下,在医疗、教育、养老、住房等领域出台了一系列政策措施。这些政策措施的顺利实施需要财政体制的有力保障,这也对财政制度提出了新的改革要求。

    我国的财政改革一开始就不固守于传统条条框框,从计划体制下的国家财政,到市场经济条件下的公共财政,再到民生财政,其变革路径遵循了实用的改革原则,始终以改革实践为核心,设计、推进自身的变革。因此,发展民生财政既是经济社会发展的现实要求,也是落实科学发展观、建设和谐社会、不断深化改革的必然选择。

    从改革进程的宏观视角理解民生财政的本质与内涵

    “民生财政”是一个全新的概念,但对于我们却并不陌生。这一判断需要从改革进程的宏观视角去理解。说其“全新”在于,这是我国第一次明确将改善民生作为构建和完善财政体制的核心,下一阶段的财政体制改革将会紧密围绕如何更好地实现民生改善来展开。这种以民生为导向的财政体制架构还需要我们进行深入的摸索与认知。说其“不陌生”在于,近年来我国政府已连续出台了多项针对民生领域的改革措施,财政作为这些政策的承载基础也必然会在政策层面表现出民生化的取向,因此我们也积累了一定的实施民生财政的经验。民生财政的构建是在继承与创新的改革逻辑下提出的基于深层体制变革的财政改革方向,需要我们将民生改善政策逐步固化为民生改善体制。

    我国的经济改革已进入构建和谐社会与完善社会主义市场经济体制阶段,而民生财政的基本内涵与制度性安排则与这一阶段的改革任务相匹配。从财政本身的变革来看,财政体制经历由建设财政、公共财政到民生财政具有其内在逻辑和一致性,是符合我国财政演进规律的必然选择。从体制演进和改革实践的层面来看,财政改革的目标定位于民生财政有利于统领当前的经济改革政策,具有阶段性的政策指导意义,是克服当前经济发展与社会和谐面临的诸多困难的基本改革思路。从发展阶段与财政体制的关系看,民生财政是完善社会主义市场经济体制的内在要求,改革的进一步深化与体制的进一步完善也要求与之相配套的民生财政体系。我们应当在这样一种经济改革与财政变革的互动关系中,认知民生财政的内在本质:

    ——民生财政并不否定公共财政,是对公共财政体制的进一步深化,是对公共财政在特殊改革时期和经济发展背景下的继承与发展。如果我们强调与市场经济相匹配的是公共财政,那么与社会主义市场经济相匹配的则应是更能体现社会主义属性的民生财政。前者体现了经济体制与财政体制一般属性的匹配,后者则体现了两者间特殊属性的匹配。当前我国经济体制已基本实现了由计划到市场的转变,财政体制也逐步实现了由建设财政向公共财政的转变。在进入完善社会主义市场经济体制阶段,在强调市场经济的同时更应凸显其社会主义属性,这就要求财政职能的重心逐步由公共化向民生化转移。公共财政框架下的适合现代经济要求的体制基础与管理模式也是承载民生财政发展模式的必要条件。只有真正确立公共财政制度,才有可能发展与社会主义市场经济相匹配的民生财政。

    ——民生财政致力于从体制层面改善民生现状,破除制约经济发展与深化改革的基础性障碍。当前我国经济发展面临着社会保障不足、经济发展过度依赖政府投资与出口的困局,诸多社会矛盾也逐步向财政部门集中,需要财政在支出体制、结构、力度及管理等多个层面进行相应变革,以缓解社会矛盾并破除制约改革深化的体制性障碍。对此,民生财政的建设应明确两方面目标:一方面要着眼于当前发展阶段的改革困境,着力解决贫富差距过大、公共服务保障不足等深层体制障碍,切实做好社会财富再分配、调节收入差距、完善公共服务体制等工作;另一方面,要对财政体制本身进行合理调整,使之适合于改善民生及推进改革的需要。

    ——民生财政对于民生领域的覆盖边界不应局限于传统公共财政范围,其范围应当更为广泛,服务项目应当更为具体化、多样化和人性化。在社会主义市场经济体制完善阶段出现了诸多新的社会问题,大到公共服务体制的整体运行不畅,小到大学毕业生就业、农村生产资料价格上涨等都具有社会公共产品的属性,需要财政给予支持来化解。这从本质上要求民生财政必须根据当前经济运行与社会发展中的突出问题,适当调整自身的边界与范围,制定灵活、有效的政策措施。

    民生财政之路需要政策和体制层面的双重保障

    民生财政对政府的执政能力和财政体制的承载能力都会带来考验。这种考验一方面来自于现有财政体制能否有效承载由于民生改善政策而新增的财政支出压力,另一方面来自于财政支出和职能实现的结构调整方面,即财政体制改革能否向着有利于民生改善的方向顺利推进。

    目前来看,民生财政建设的一种可行方法是,短期内先在政策层面逐步扩大对民生领域的关注,一方面应急性地缓解和破除当前经济运行和社会领域的突出矛盾与障碍,积极探索改善民生的有益政策经验;另一方面可为财政逐步退出一些非公共领域、调整财政支出结构提供时间上的缓冲,以保障经济社会的平稳运行。长期则应逐步将运行效果良好的临时性政策固化为体制性安排,使民生改善的财政政策具有与之相融的体制运行基础,并逐步形成民生财政的主要内容。

    我国财政领域的改革正在经历一场由政策到体制的民生化变革进程。从近期中央及各地出台的各项政策我们可以发现,既包括加大教育、医疗及保障性住房等传统领域的再投入,也包括家电下乡、返乡农民工再培训、支持大学毕业生就业等民生财政新举措。但从应对措施的属性看,相当多的政府调控行为还只是临时性、应急性的单向政策,还有待进一步深化并在体制层面形成有效机制去保障、落实并维持这些民生政策的连续性,积极推进需要财政支持并保障的更为广泛的民生改善政策的出台。需要强调的一点是,此次国际金融危机应对政策实践,其最终目的是让民生财政成为我国财政运行和变革的基础与坐标,不仅仅在危机时刻能够得到推进和落实,更要在未来长期的经济运行与发展过程中成为我国财政制度建设的基本方向。