建国前后中共减少城市行政层级的尝试

　　——以石家庄、天津等为线索

    [摘 要]：自1945年占领张家口始，中共在各城市中一般将行政管理机构划分为市、区、街三个层级。1948年起，刘少奇多次建议进行调整，以建立一种主要依靠行业和职业团体、适应城市特点的行政层级。但囿于农村工作经验的惯性和“全能政府”的性质，不但在中共尝试进行城市管理的石家庄市迟迟未能如刘少奇所愿进行改革，而且新占领的城市如天津、北平等，还继续沿袭了市、区、街的行政管理格局。不过，在刘少奇再三倡议下，1949年下半年，以天津市的调整为契机，石家庄、北平、哈尔滨等城市先后效法，撤销了街政府（公所），扩大了派出所的管理幅度，并将区政府虚化为市政府的派出机构。     

    行政层级，即行政机关中设置不同等级工作部门的层次。1949至1950年间，在中共工作重心从农村转入城市的大背景下，华北、东北的某些城市，如石家庄、天津等曾应刘少奇的建议，将原有的市、区、街三级政府急剧缩减为市—区两级，并虚化区政府为区公所。虽然中共当时的建议、指示和宣传均称这次城市行政层级的调整为“改变城市政权组织形式”，但为了与现今行政管理学的表述习惯一致，本文一般采用“行政层级”概念来代替“政权组织形式”的说法。

    关于华北、东北部分城市的行政层级调整，在中国大陆，除一些城市的相关志书，如《天津通志·政权志·政府卷》①做过简略描述外，《人民城市的曙光——石家庄解放初政权建设纪实》虽然叙述了石家庄市调整的大致过程，但未能发掘出石家庄市做法的深层原因和顾及到石家庄市与其它城市调整之间的关联，并简单地断定石家庄市改革的“依据不是来自实际的需要，而是缘于一篇报纸上的短评”。②海外一些学者虽注意到了天津市的调整，但同样未能注意到此前石家庄市早已开始的酝酿，对此次调整的深层次原因的分析甚至存在某些偏差。例如，对天津市的改革，《中国的内战：1945—1949年的政治斗争》基本没有脱出当时新华社的电讯稿和短评的框架，而未分析其与刘少奇再三倡议之间的因果关系；③《剑桥中华人民共和国史（1949—1965）》的分析则过多带有西方的思维方式，而未能准确地解读出刘少奇倡议的此次调整的深层原因。该书认为：“最初阶段，在扩大人员的同时，党限制自己的活动范围。由于新政府能力有限，不可能一下子统筹一切，政府允许甚至鼓励各种非官方的团体对公众提供服务。……1948年末和1949年初，许多进入新解放的城市的干部依然持‘左’倾观念，要在大范围内发动被压迫的人起来斗争，以及做诸如此类的其他事情。他们在整个居住区和小企业中，把自己有限的力量杂乱无章地分散开来。刘少奇于1949年4月和5月在天津采取措施纠正了这种做法。以后，其他中心城市也照此执行。刘把政治组织集中化，把干部重新安置到现代经济部门、教育领域和政府行政机构中，而让传统部门自行运营。这样做的效果就是，中共控制了至关重要的机构和组织，并增强了规划未来事业的能力。”④

    刘少奇的反复倡议与迟缓的酝酿

    在1927年之后十数年的长期战争过程中，中共大多活动在人口分散、经济落后且交通闭塞的农村。尤其是在抗日战争时期，各根据地处于严重分割状态。与这种地理、经济和社会条件相适应，中共治下的县以下的行政层级一般参照国民政府的规定，划分为县政府、区公所、村公所三级，闾为村公所之下的居民组织。⑤1945年中共攻占张家口市后，可能参考了上述根据地以及国民政府将城市行政层级规定为市政府、区公所、保、甲的做法，将该市的行政层级划分为市政府—区政府—街（村）公所三级，在街（村）公所之下设闾。全市共设11个区（后减为8个）、55个街、26个村和828个闾。⑥在此后陆续占领的哈尔滨市（1946年4月）、石家庄市（1947年11月）等均采行了市—区—街的三级行政层级以及闾、组两级居民组织的架构。

    问题是，城市工作方法不同于农村，能够长期占领的城市的工作方法又不同于仅可以临时占领的城市，因此“不能从老根据地的情况出发”，而必须根据城市的具体情况制订政策和处理问题。⑦1948年上半年，刘少奇提出，城市政权的基础也应该是工厂、学校及工人组织等，以区域划分的区、街等政府只起辅助作用。⑧

    具有“近水楼台”便利条件的石家庄市委组织部通过华北局⑨获悉刘少奇的上述意见后，当月就作出了反应。它一方面承认，城市各区各街市民大都居住集中，便于统一领导。因此，各种组织机构、组织形式应按照城市的集中性、统一性原则确定，“政令与职权以及财政建设等等必须集中于市”。另一方面，石家庄市委组织部又坚持认为，石家庄市人口众多、事务繁忙，许多工作，如婚丧嫁娶、户口迁移等必须委托区、街办理，“目前三级政府的机构组织仍为必要”。⑩结果，在1948年下半年内华北局直属的石家庄市并未采取措施调整三级行政层次。

    时至1949年初，在刘少奇和华北局重申用农村组织形式管城市不必要，要集中于市，主要依靠行业，区和街不要放重要力量的情况下，虽然石家庄市委“思想还未统一”⑾，但其态度终于有所松动。同年2月，市政府在总结“入城工作经验”时即未再如1948年6月那样强调石家庄市的特殊情况和实行三级行政层级的必要性，而是明确地表示：“因城市生产分工与人口集中的特点，政策的施行主要应通过生产单位（包括工厂、合作社在内）与职业团体（首先是工会、学生会及各种行业工会），街道组织则在于治安行政的管理。因此，市级政府、政权之领导作用应特别加强，一切重要问题及法令规章的决定，统统集中于市，区以下之组织只能是执行性质机关，在本地区范围内具体执行已决定之事项。”⑿并且，如何调整本市行政管理层级正式提上了石家庄市委、市政府的议事日程。

    3月初，石家庄市委进一步放弃了“入城工作经验”提出的仅仅削减街政府职能的想法，而筹划完全撤销街政府，将数街合并为一新区，市内原有的4个区重新划分为15个区，由区直接领导10至20个闾。对这种考虑，不但华北局，而且其市委内部也不能达成一致意见，许多人担心