网络舆论正引起各级决策者越来越大的关注。中央领导不仅先后通过网络与民众“聊经济，话民生”，而且专门针对网络文化的建设和管理开展过集体学习。根据中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的第19次《中国互联网发展状况统计报告》，截止到2008年6月底，中国网民总数已达到2.53亿，该规模已跃居世界第一，比去年同期
增长了9100万人，同比增长了56.2%。而且，在受调查的网民中，网络新闻使用率为81.5%，在各种网络应用中排名第二，比2008年年初就增长了33.4%。快速发展的网络技术、急剧增加的网民规模和不断拓展的网络新闻，使网络舆论成为政治生态中越来越重要的力量。对于网络舆论，有人称为“网络民主”，认为这是民主与现代信息技术的巧妙结合，既拓宽了政治参与的渠道，也适应了现代民主治理的趋势。也有人认为，网络舆论并不是民意的真实表达，反而容易激起所谓“网络暴政”。

    在网络已经渗透到人们生活的方方面面，对公民政治生活产生直接影响的同时，如何客观地看待网络舆论对公共政策的影响，探讨如何建立相应的制度和机制，既扩大公民有序参政，推动社会主义民主政治建设，又能维持公共决策机构的相对自主性，是一个重要的问题。     

    一、公共决策中的公众参与难题

    决策民主化是现代决策实践的一种重要价值。无论具体的决策体制如何设计，公众通过适当的程序以相应的方式参与决策过程，都是决策有效性和合法性的必要条件。但是，确认公众参与的必要性只是理解决策民主化所面临挑战的第一步，而且可能是相对简单的一步。决策民主化不仅是一首令人心潮澎湃的抒情诗，更是一幅需要脚踏实地、精心设计的工程图。

    在现代决策科学中，界定公众参与的适宜度主要取决于两项基本要素：最终决策的政策质量要求和政策可接受性要求。政策质量要求是指某些公共政策由于面临各种客观约束，因而在质量上要达到一定的标准，这也可理解为公共政策在质量上的“脆弱性程度”。这些约束条件包括法律法规、预算和物质资源以及技术和管理等方面的要求。虽然大多数公共政策都会面临这些约束条件，但其中一些政策领域有更高的政策质量要求，比如货币政策、食品和药品监管政策、公共卫生政策、规划政策、环保政策等。以食品监管政策为例，大多数公众在了解和识别食品安全隐患方面，既缺乏足够的知识，也缺乏相应的技术手段，因而一旦制定出台了相关的监管政策，公众很少会质疑和挑战，除非由于这些政策的缺陷而导致公共问题。所以，脆弱度越高，对政策质量期望越高的公共问题，对公众参与的需求程度就越小。

    政策可接受性的要求是指公共政策的制定或执行对公众参与的敏感程度。决策民主化既有助于输入民意，改善决策者所面临的信息缺失和信息不对称问题，也有助于增强决策的可接受性，降低决策制定和实施的成本。不同领域的公共问题在公众参与的敏感度上有所差异。比如，经济政策的许多研究都认为，相比货币政策，财政政策的敏感度更高，也就是说财政政策的制定和执行更需要公众的参与。敏感度较高的政策还包括消费价格、社会治安、教育、社会保障等民生领域。简言之，敏感度越高，对政策接受性期望越高的公共问题，对吸纳公众参与的需求程度就越大。

    政策质量要求和可接受性要求并非一成不变的。随着经济社会的不断发展，许多传统上属于敏感度低的公共问题，比如环保问题、医疗卫生问题等，越来越多地需要通过扩大公众参与以增强其合法性和可接受性。同样，也有很多脆弱度较低的公共问题现在对政策质量的要求越来越高，比如城市市容管理。所以，在决策科学化和民主化愈益成为广泛共识的时代，众多的公共问题都需要同时面对政策质量要求和可接受性要求这两项标准。

    但是，在既有的资源和制度约束下，这两项标准之间有时存有潜在的矛盾和冲突，因而不得不在两者之间进行一定的权衡和取舍。比如，在城市管理中有一个著名的“垃圾桶问题”。在扔生活垃圾时，居民通常都希望垃圾桶离住所越近越好，因为方便快捷；而在扔完垃圾之后，居民又通常都希望垃圾桶离住所越远越好，这是出于卫生和环境等方面的考虑。如果只注重政策质量要求，科学合理的垃圾桶设置有时无法获得相关居民的理解；而如果只注重可接受性要求，垃圾桶可能无立足之地；两种要求都考虑，又面临效率与民主之间的张力。实际上，不仅仅垃圾桶的设置，包括公交车站、通信基站、电力设施等许多公共产品的规划选址都面临类似的问题。

    在对政策质量要求和可接受性要求进行权衡时，决策者需要考虑这样几方面问题：是否明确了解决某一公共问题的质量要求；为了满足这种质量要求，政府是否掌握了充足的信息；解决该问题的方案是否取得了基本共识，也即问题是否结构化了；对于这种解决方案，公众的接受性是否是必不可少的；谁是该公共问题的相关公众，即相关公众是一个有组织的群体，多个有组织的群体，无组织的群体，还是三种形式的混合体；在面对公共问题时，相关公众与决策主体的目标是否一致；在选择解决方案时，相关公众内部是否存在冲突。      

　　二、网民及网络舆论的两面性

    近年来，网络舆论对公共政策的影响越来越突出，成为我国政治生态中不可忽视的因素。在现代政策科学中，对于作为公众参与方式之一的网络舆论，首先需要解答的问题是：网络舆论的主体是谁，这些主体的行为特征是什么，网络舆论本身是否有内在冲突。

    （一）网民概貌。

    1．网民的构成。制成、传播和消费网络舆论的主体一般被称为“网民”。截止到2008年6月，我国居民总数的1/5左右是网民，约2.53亿人。虽然相对总人口的比例依然低于世界平均水平，但这是一个快速膨胀的公众群体，近三年的增长率分别为19.4%、31.7%和56.2%。网民作为总人口中的一个亚群体，在构成上是否具有总体代表性？如果答案为“是”，那么网络舆论就具备作为民意纳入决策参考意见的基本条件，而如果为“否”，那么网络