［摘要］本文通过回顾我国应急管理体系建设历程，运用中国特色社会主义理论，对建立应急预案，加强应急管理体制、运行机制和法制建设，整体优化应急管理系统结构和功能，提升应急管理能力等问题，在理论与实践层面都作了比较系统的研究，既总结了我国应急管理体系建设的成就、特点和经验，又提出了发展和完善应急管理体系的对策意见。<br>
　　［关键词］应急管理；体系；建设；成就

　　经历了2003年非典、2008年初的雨雪冰冻灾害和5月汶川大地震等特别重大突发公共事件，我国应对突发公共事件的应急预案、应急管理体制、运行机制和法制建设不断得到推进，在实践中发挥了重要的作用。运用中国特色社会主义理论，认真总结我国应急管理体系建设的成就、特点和经验，充分估计、充分肯定、充分运用这一体系，发展和完善这一体系，对于进一步提高政府应急管理能力、做好重大突发公共事件应对工作具有重要意义。<br>
　　一、“三点一面”：我国现行应急管理体系建设的历程

　　我国是一个有着五千年悠久历史的古国，在漫长的社会发展进程中，不断经历着各种各样的灾害和灾难，历朝历代都积累了比较丰富的应急管理经验。新中国建立以来，我国在应急管理工作方面奠定了一定的基础，取得了一定的成绩。但是，作为一个完整巨大的社会系统工程，我国应急管理体系建设的时间并不长。<br>
　　应急管理体系是指应对突发公共事件时的组织、制度、行为、资源等相关应急要素及要素间关系的总和。只有建立比较完善的应急管理体系，才能保证在预防、预测、预警、指挥、协调、处置、救援、评估、恢复等应急管理各环节中各方面快速、高效、有序反应，防止突发公共事件的发生，或减少突发公共事件的负面影响。<br>
　　我国全面建设应急管理体系，起始于2003年总结抗击非典的经验和教训，以这一阶段的应急管理工作作为“起跑点”；发展于加强党的执政能力和政府的行政能力建设，从而把创新应急管理制度作为“着力点”；提高于贯彻落实科学观的实践，把应急管理摆放到全面建设小康社会的大格局中，并为其确立“定位点”；形成了应急管理“点”与常态行政管理“面”的结合，推动了科学发展。<br>
　　（一）应急管理体系建设的“起跑点”<br>
　　2002年秋，江泽民总书记在党的十六大报告中指出：“各级党委和领导干部要不断提高科学判断形势的能力、驾驭市场经济的能力、应对复杂局面的能力、依法执政的能力、总揽全局的能力。面对很不安宁的世界，面对艰巨繁重的任务，全党同志一定要增强忧患意识，居安思危，清醒地看到日趋激烈的国际竞争带来的严峻挑战，清醒地看到前进道路上的困难和风险，倍加顾全大局，倍加珍视团结，倍加维护稳定。”［1］ 2003年春，我国从南到北，经历了一场由非典疫情引发的从公共卫生到社会、经济、生活全方位的突发公共事件。在党中央、国务院坚强领导下，全国人民众志成城，取得了抗击非典的决定性胜利。在中国特色社会主义理论的指导下，党和国家及时总结我国经济社会发展中存在的不全面、不协调和不可持续性等因素，提出全面加强应急管理建设的重大命题。2003年7月，党中央、国务院召开全国防治非典工作会议，胡锦涛总书记在会上指出，“通过抗击非典斗争，我们比过去更加深刻地认识到，我国的经济发展和社会发展、城市发展和农村发展还不够协调；公共卫生事业发展滞后，公共卫生体系存在缺陷；突发公共事件应急机制不健全，处理和管理突发公共事件能力不强；一些地方和部门缺乏应对突发公共事件的准备和能力。我们要高度重视存在的问题，采取切实措施加以解决，真正使这次防治非典斗争成为我们改进工作、更好地推动事业发展的一个重要契机。”随后国务院提出“争取用３年左右的时间，建立健全突发公共卫生事件应急机制”，“提高突发公共卫生事件应急能力”。［2］而几乎与抗击非典同时，我们党确立了全面、协调和可持续的科学发展观。党的十六届三中、四中、五中、六中全会都对全面加强应急管理工作、提高保障公共安全和处置突发公共事件的能力，做出部署、提出要求。［3］可以看出，党和政府对应急管理认识的提高，成为科学发展观产生的契入点和重要内容。<br>
　　（二）应急管理体系建设的“着力点”<br>
　　党和国家从经济社会发展、完善社会主义市场经济体制、提高党的执政能力的高度，着力加强应急管理制度建设。2003年10月，党的十六届三中全会通过《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，深刻分析了影响生产力发展的体制性障碍，提出“为适应经济全球化和科技进步加快的国际环境，适应全面建设小康社会的新形势，必须加快推进改革”，“建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发公共事件和风险的能力”。2004年9月,党的十六届四中全会作出《关于加强党的执政能力建设的决定》，从加强党的执政能力和政府执行力的层面，进一步提出“建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发公共事件的能力”。2006年8月，党的十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，正式提出了我国按照“一案三制”的总体要求建设应急管理体系。《决定》指出：“完善应急管理体制机制，有效应对各种风险。建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制，有效应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件，提高突发公共事件管理和抗风险能力。按照预防与应急并重、常态与非常态结合的原则，建立统一高效的应急信息平台，建设精干实用的专业应急救援队伍，健全应急预案体系，完善应急管理法律法规，加强应急管理宣传教育，提高公众参与和自救能力，实现社会预警、社会动员、快速反应、应急处置的整体联动。坚持安全第一、预防为主、综合治理，完善安全生产体制机制、法律法规和政策措施，加大投入，落实责任，严格管理，强化监督，坚决遏制重特大安全事故。”［4］至此，这三次党的全会基本完成了我国应急管理体系框架的蓝图设计工作。<br>
　　（三）应急管理体系建设的“定位点”<br>
　　党和国家从经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”总体布局中，为应急管理体系建设定位。2006年3月, 国家制定《国民经济和社会发展