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上个世纪80年代以来，随着经济改革的深入，中国政府自身也经历了一个不断改革的过程。80年代，政府改革主要围绕“集权与分权”的话题而展开；基于对传统集权模式的深切反思，“分权让利”被设定为政府改革的主题。90年代，国家与社会、政府与市场关系的讨论，将政府改革的话题引向有关“大政府与小政府”的讨论，“小政府”模式被一度看好，精简机构成为政府改革的主要内容。2000年以后，政府改革的主题进一步深化，此时人们达成了新的共识：政府权力的集中或分散、政府规模的大或小，未必是一个好政府的主要标志，一个良好的政府，应该是有效履行公共管理和公共服务职能的“强政府”。基于这样的认识，“转变政府职能”就成为政府改革的核心议题，而改变政府管理模式，构建服务型政府，便理所当然成为政府改革的目标。<br>
历史演进及社会管理模式的变化
服务型政府的概念所针对的是以往的政府角色定位和行为模式，它所倡导的是以公共服务为导向的政府角色定位。构建服务型政府就意味着实现政府模式的转型。<br>
有人从政治发展和政治文明的角度来理解政府管理模式的变化，通过考察政治文明的进程来分析社会管理模式变化，以揭示服务型政府的趋势和特点。<br>
也有学者依据治理模式的变化，提出了统治型、管理型和服务型政府的比较分析框架，认为，自人类社会产生了国家以后，政府的行政模式也就随之诞生，并且在不同的社会形态和历史条件下，呈现出不同特征。张康之教授提出了政府管理模式的三阶段论：即盛行于前资本主义社会的统治行政模式，这与统治型政府相对应；以马克斯·韦伯设计的官僚制为特征的管理行政模式，这与管理型政府相对应；随着公共管理实践领域的扩大以及治理理念日益被人们所接受，正在兴起的服务行政模式，与之相对应的是服务型政府。<br>
不同类型政府治理的主要特征<br>
北京大学政府管理学院王浦劬教授等人对于治理模式的研究论证了统治型政府治理的主要特征：
第一，政治色彩浓厚。以统治为核心理念的政治管理行为是作为政治的附属行为，治理基本上是为统治阶级的利益服务，很少具有公共利益的色彩。<br>
第二，治理权力来源于最高统治者。行政活动过程的统治、压迫的作用较为直接且不加掩饰。<br>
第三，政府职能包罗万象。国家与社会高度融合。国家与社会的界限不明导致国家权力的分化程度也比较低，立法、司法、行政权统揽于政府；行政事务是直接由权力机构行使的，这就充分显示出行政的政治统治性质。政府职能一方面非常广泛，另一方面专业化程度低，这使得治理的效率非常低下。<br>
管理型社会治理的理论支点是韦伯的“官僚制模型”，它所建立起来的政府机关的特点是：层次结构分明、规章制度严格、职权职责明确。这样的政府机关“能够取得最高的效率，在这个意义上说，它是已知的对人类进行必要的管理的最合理的方法。它优于其他形式之点是其准确性、稳定性、严格的纪律性和可靠性。……完全可以正式地应用于各种行政管理任务”。但新的因素构成了对韦伯官僚制模型的冲击，这些因素包括：一是公众对政府的批评，特别是对政府不断膨胀的规模、不断扩张的职能以及由于官僚主义而产生的政府服务效率低下与服务垄断的批评；二是新理论的影响，尤其是公共选择理论与新公共管理理论对传统“韦伯模式”的挑战，从而表现出对政府改造的理论引导；三是全球化的作用，尤其是在提高国家竞争力和公共服务的质量上，政府的效能变得非常重要；四是技术变革的影响，特别是信息技术与计算机等办公自动化设备的应用，改变了传统的科层等级的管理模式。<br>
在现代国家，政府实施管理通常根据社会事务和社会资源的不同性质采用不同的手段和方式。现代国家治理所遵循的原则包括：“治官”更重于“治民”；“公域”与“私域”分而治之；“主权”与“治权”统分结合，它所形成的治理模式具有如下特征：
第一，治理模式的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现；
第二，强调国家与社会的合作，模糊了公共领域与私人的明确界限，并且更加强调国家与社会的依赖关系；<br>
第三，把治理看成是一个上下互动的过程，强调管理对象的参与；<br>
第四，强调管理方式和管理手段的多元化。<br>
中国政府改革的方向是构建服务型政府，它意味着治理方式的根本变革。这种变革体现在政府范式的三个不同层面：一是观念范式，即在政府与社会的价值关系中，恪守社会作为价值主体与价值评价主体的信念，政府相对于社会只具有工具性价值；二是规则范式，这是在“服务”这一观念范式基础上生发出来的一整套概念、定理与规则，比如：按照市场——企业化来改革政府的举措，由此所形成的一些定理，如公共服务的付费制、竞争与合同制、内部市场、分权与权力下放、自由化与放松管制等；以及在此基础上形成的一些概念，如顾客导向、竞争战略、公众主权、结果导向等；三是操作范式，这是观念范式与规则范式的具体化，本质上它们只是实现观念范式与规则范式的手段与工具而已。
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