20世纪80年代的改革，由于特殊的历史条件，形成了对改革的高度的全民性共识。在此情况下，阻碍改革的利益及其行为显得软弱无力，改革就是在这样的形势下迅速推进的。

    然而，改革初期的成功，使人们忽略了一个重要问题，即对于改革的高度全民性共识对改革的推动，与民众对改革的制度化参与机制，是非常不同
的两回事。在建立民众参与机制上我们并没有做出实质性的努力，于是问题从90年代初期就开始显现出来。这个问题就是，改革中形成的既得利益结构日益固化下来，强有力的既得利益集团开始越来越明显地左右改革进程。

    现在看来，这个问题已经是一个对改革命运攸关的问题了。由于缺少民众参与，传统的权力模式无法改变，没有办法对权力实行有效的制约；利益均衡机制没有办法建立，利益格局严重倾斜；腐败无法根除；由于缺少民众参与，改革被锁定在既得利益格局之中。

    应当看到，信访、自发维权、一些地方出现的劳资谈判、NGO组织的初步发育等，都是改革中出现的民众参与的新形式。但上述这些零碎的利益表达机制能够起的作用很有限，并且具有反馈慢、效率低、成本高的特点。下层的要求往往要通过矛盾激化、社会问题增多，甚至通过犯罪、治安等因素，才能有意无意地将信号传达到高层决策机构。因此，在改革的过程中，亟需形成一种成本低、反馈快的利益表达机制。

    这种机制包含五点：第一是信息的获得机制，特别是如何用制度确保政务公开，并使其具有不可逆性。第二是要求的表达机制。第三是施加压力的机制。一种要求的提出必须要有和它相配的压力施加的机制。第四是利益要求的凝聚的机制。没有凝聚机制的利益表达将会是一种散射性的表达，很难接近决策的层面并在政府决策中加以处理。第五是利益协商和谈判机制。第六是利益矛盾的解决与仲裁机制，其中，政府和法律起着重要的作用。