完善公共财政体系是政府利用再分配手段保障社会公平、促进社会和谐的内在要求，也是政府强化公共服务和社会管理职能的必然要求。只有不断完善这项制度，才能逐步实现基本公共服务均等化和缩小地区之间的各种差距。<br>
　　完善公共财政体系，调整和优化财政支出结构

　　党的十七大报告提出，要“深化财税、金融等体制改革，完善宏观调控体系”。这是在新的历史阶段形成并落实科学发展观的重要内容。深化财税体制改革，首先，要科学地界定公共财政职能。在横向上，公共财政职能越位和缺位并存，政府包揽过多，财政支出范围过大，超出了政府职责合理范围和财政承受能力。在纵向上，各级财政支出责任交叉，各级政府职责和财政支出责任与财权和财力不匹配。公共财政职能范围还没有完全界定清楚，发展社会主义市场经济过程中公共财政扮演什么角色需要进一步梳理。当务之急，要建设公共服务型政府，公共财政首要的任务是担负起向全社会提供基本公共服务的责任，把主要精力投入到全社会公共服务提供的轨道上来；要科学规划公共服务布局，合理划分地方政府间提供公共服务的职责和方式，在不断加大政府投入的同时，推进多样化提供公共服务的分类管理；要深化财税改革，建立和健全有利于促进科学发展和社会和谐、推动科技进步、节约能源资源、保护生态环境的财税体制。要围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系，实现财政体系从经济建设型向公共服务型转变。<br>
　　完善公共财政体系，关键在于坚持依法理财。市场经济是法治经济，公共财政的本质是市场经济财政。公共财政体系中收支活动的每个环节，必须在法律框架内进行，因此，依法理财是公共财政体系最基本的原则。完善公共财政体系，必须以法律制度为基础，以程序合法为要求，以规范运作为准则。深化财税体制改革，必须深化预算制度改革，强化预算管理和监督。一是要依法编制年度预算。财政预算，反映的是政府在一定时期内依法行政，进行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的政策取向，必须按照宪法和预算法的规定，依法编制政府预算。在财政收入方面，要完善地方税收体系，清理、规范非税收入，取消不合理的收费项目，将收入稳定、具有税收性质的收费纳入“费改税”范围，增强税收收入在地方财政收入中的地位；要逐步把政府收入(包括地方政府土地收入和各类基金、收费)统一纳入预算管理。在财政支出方面，要调整和优化财政支出结构。财政支出要更多地向长期“短腿”的社会事业倾斜，以义务教育、基础医疗和公共卫生、基本社会保障、公共就业服务、廉租房建设、环境保护等财政支出为主体，推进基本公共服务均等化。二是依法执行预算，是依法理财的关键。政府编制的预算必须经过同级人民代表大会审查批准才具有法律效力。在预算执行过程中，财政税务部门要把依法组织收入摆到工作首位，按照相关法律和法规，及时、足额征收各种税收和非税收入。任何部门或个人都不得擅自越权减征、免征应征收入，更不得截留、占用或混库、挪用。对预算支出的执行，必须根据依法批准的预算安排，将各项支出正确适时地拨付落实到用款部门和单位。对预算执行的调整，凡是超出同级人大审批的财政预算范围的重大支出，因执行中情况的变化，政府需要临时作出调整时，必须报同级人大常委会审批，才能追加预算项目或调整预算支出。三是各级政府要强化预算监督，并接受人大和社会各方面的监督。预算监督是依法理财的重要环节，各级人大及常委会依法履行监督职权。政府及财政部门必须自觉接受同级人大及常委会的预算监督。审计是在政府行政首长领导下，代表政府或接受同级人大常委会委托，对财政预算和执行情况进行监督。财政部门的监督专职机构对政府部门进行内部审计，必要时亦可聘请社会中介机构协助审计。<br>
　　完善公共财政体系，调整财政支出结构，推进基本公共服务均等化的途径：第一、财政资金应逐步退出一般性和竞争性领域，加大对基本公共服务领域的投入。主要投向义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化、公益性基础设施、生态环境保护、基本社会保障、公共安全等方面。第二、实现公共服务均等化的主要手段是规范政府间转移支付制度。通过规范的政府间转移支付制度向基层地方政府转移财力，是各级政府实现公共服务职责及其宏观调控目标的重要渠道，也是实现基层地方政府财力与公共服务责任均衡的必然要求。第三、公共政策和财政投入向农村倾斜。除免除农村义务教育收费外，尽快构建全覆盖的新型农村合作医疗体系并逐步提高水平，建立农村最低生活保障制度，还要逐步解决农村饮水安全、农村公路与公共交通、电力供应、农业水利与防灾设施及服务、病虫害防治、农业市场信息和技术推广服务、气象和通讯设施服务等。第四、要在保持现行财政体制总体稳定的基础上，探索政府间财政支出责任界定，建立事权与财力相匹配的财政体制，尽快形成统一、规范、透明的财政转移支付制度。同时，完善省以下财政体制，不断提高财政转移支付的有效性，增强基层政府提供基本公共服务能力。<br>
　　公共财政要服从和服务于公共政策<br>
　　按照公共财政资金配置的重点要转到为全体人民提供均等化基本公共服务的方向，必须合理划分政府间事权，合理界定财政支出范围。公共财政预算优先安排农村义务教育和公共卫生、农业科技推广、职业教育、农村劳动力培训、促进就业、社会保障、减少贫困、计划生育、防灾减灾、公共安全、公共文化、基础科学与前沿技术以及社会公益性技术研究、能源和重要矿产资源地质勘查、污染防治、生态保护、资源管理等支出。<br>
　　第一、加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系。城乡差距不仅仅反映在经济总量上，而且还反映在收入水平、公共服务、生活水平等多个方面。因此，促进城乡协调发展，要从全体人民享有小康社会幸福生活出发，从城乡人民都能获得大体均等的就业、住房保障和接受教育的机会，都享有大体均等化的公共服务和生活环境，都享有大体相当的生活水平出发。坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的指导方针，以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系。一要探索建立农村养老保险制度；二要全面推进新型农村合作医疗制度建设，使基本医疗保险制度覆盖农村全体居民；三要在农村将符合条件的贫困人口全部纳入最低生活保障范围，切实解决其基本生活问题。<br>
　　第二、加快建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平。构建人人享有基本医疗卫生服务体系，是国家担当责任的体现，也是和谐社会发展的现实要求。人人享有基本医疗卫生服务就是要相对平等地提供医疗服务，并对最弱势的人群提供保护。国际经验表明，为低收入人群提供适当的医疗保障理应是政府的职责。政府要坚持公共医疗卫生的公益性质，坚持预防为主、以农村为重点、中西医并重，实行政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开。强化政府责任和投入，完善国民健康政策，鼓励社会参与，建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。完善重大疾病防控体系，提高突发公共卫生事件应急处置能力。加强农村三级卫生服务网络和城市社区卫生服务体系建设。<br>
　　第三、完善公共财政体系，促进和保障主体功能区建设。我国“十一五”规划纲要明确提出，根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。这就是要在区域发展总体战略布局基础上，构建主体功能区为基础的区域开发格局。从四类功能区角度看，财政政策目标要与主体功能区的功能定位和发展要求相一致，即促进优化开发区域实施自主创新，优化经济结构，转变增长方式；促进重点开发区域调整经济结构，促进经济增长，承接产业转移，加快工业化和城镇化进程；支持限制开发区域进行生态环境建设，实施产业转型，实现与资源环境相协调的适度发展，保障基本公共服务均等化；支持禁止开发区域生态环境建设，实现生态环境可持续发展，保障基本公共服务均等化。<br>
　　完善公共财政体系，必须选择科学的财税政策工具。从财税制度和政策目标层面分析，首先，要促使四类功能区的居民享有均等化的基本公共服务，财税制度和政策目标的关键是完善政府间转移支付制度，实现财力在国土空间和功能区之间的重新分配，保证所有地区的财力都能支持基本公共服务的提供。尤其是中央政府在促进四类功能区协调发展方面具有发挥作用的巨大空间，包括提供跨区域的基础设施、引导区域合理分工、促进区域合作等方面可以通过制定和实施财税发展规划，引导要素向财税政策的目标区域转移；也可以运用财政转移支付等手段支持主体功能区的社会事业发展。其次，引导资源要素合理向目标功能区流动，体现为引导资本、劳动力和技术向鼓励、优化开发区流动，防止狭隘的地方利益膨胀，使市场信号扭曲，误导资源和要素的流向；引导人口从限制开发区和禁止开发区迁出，推进生态移民；引导优化开发区加快技术创新和产业升级，推进产业在国内合理转移等。再次，引导市场主体和居民节约资源和重视环境保护。政策着力点是，使资源浪费和环境污染行为支付必要的成本，通过成本影响市场主体和居民的行为；支持采用节约资源和环境保护技术的企业提升竞争力，使企业不至于因为致力资源节约和环境保护而处于不利地位；逐步建立起生态环境的跨区域补偿机制，有效纠正外部性。第四，解决行政区和经济区域一体化发展问题，打破行政区划界限，创造优良的开发环境。通过专业化分工的深化和协作范围的拓展来扩大市场、保护环境、提高生产和组织效率，实现可持续发展，要求在财政资金的拨付、使用上统筹安排，在财税制度选择和优惠取向上综合协调。<br>
　　从财政操作层面分析，一是财政支出向节能环保项目倾斜。支持优化开发区域的发展方向，改变依靠大量占用土地、大量消耗资源和大量排放污染实现经济较快增长的模式。各级政府要在财政预算中安排一定数量资金，采用补助、奖励等方式，支持节能减排重点工程、高效节能产品和节能新机制推广、节能管理能力建设及污染减排监管体系建设等，进一步加大财政基本建设投资向节能环保项目的倾斜力度。财政要支持国家、省、市国控重点污染源自动监控中心能力建设；补助污染源监督性监测能力建设和环境监察执法能力建设；补助国控重点污染源监督性监测运行费用；补助提高环境统计基础能力和信息传输能力项目；支持围绕污染减排开展的排污权交易等改革；用于主要污染物减排工作取得突出成绩的企业和地区的奖励。二是转变财政支持经济发展方式，促进国民经济又好又快发展。财政要支持重点开发区域的发展方向，加大对基础设施的投入力度。基础设施是国民经济的重要组成部分，是为社会生产与生活提供不可或缺的物质载体和基本要素，在国民经济发展过程中具有重要的产业地位和战略地位。对改善投资创业环境，促进产业集群发展，壮大经济规模有巨大的推动作用。财政部门要遵循市场经济规律，转变支持经济发展的方式，善于运用经济杠杆等间接手段来管理和调控经济，发挥财税政策“四两拨千斤”的作用，把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。财政要综合运用国债、税收、财政贴息等多种政策手段，调整市场经济主体的行为，引导社会资本的合理投向，扶持在行业和地区处于领先地位的重点骨干企业和重点项目，促进企业技术进步和增长方式的转变；进一步加快重点开发区域工业化和城镇化水平，承接优化开发区域的产业转移，承接限制开发区域和禁止开发区域的人口转移。同时，积极利用财政转移支付和财税政策，调整和优化产业结构，实现区域经济协调发展。三是增加对限制和禁止开发区域用于公共服务和生态补偿的财政转移支付。路甬祥院士指出：“人与自然关系反映的是人类文明与自然演化的相互作用。人类的生存发展依赖于自然，同时也影响着自然的结构、功能与演化过程。人与自然的关系体现在两个方面：一是人类对自然的影响与作用，包括从自然界索取资源与空间，享受生态系统提供的服务功能，向环境排放废弃物；二是自然对人类的影响与反作用，包括资源环境对人类生存发展的制约，自然灾害、环境污染与生态退化对人类的负面影响。”限制开发区域和禁止开发区域，既是生态屏障，生态脆弱地区和敏感区域，又是经济落后地区，发展经济任务沉重。这些地区既承担着摆脱贫困的艰巨使命，又承担着优化生态环境的历史重任。因此，首先要解决生存替代（如以粮代赈、以工代赈、劳务输出等）、产业替代（生态旅游、绿色食品、林果经济等）和能源替代（水电、风能、地热能等）等问题，大力开展科技扶贫和开发扶贫，让科技进步成为可持续发展的主导力量。财政除加大科技和扶贫支持的力度外，增加对限制和禁止开发区域当地居民农业、教育、就业再就业、社会保障、社会救济、环境保护、医疗卫生、公共基础设施、公共安全、解决历史债务等民生方面的支出力度，才能保证这些地区的功能定位，才能保证国家整体利益和长远利益的实现。<br>
　　作者单位：河北省财政厅