主持人的话<br>
　　改革开放以来，我国已建立了一套较为完备的法律体系，并且将“依法治国，建设社会主义法治国家”写入了宪法，但在现实生活中，法治的作用仍然没有充分发挥出来。<br>
　　今天的《大家讲坛》，关注中国的法治进程。中南财经政法大学乔新生教授，将从分析中国法律体系的特点入手，探讨公民权利实现的途径等问题。<br>
　　法律自身逻辑体系问题，制约着公民权利的实现<br>
　　改革开放以来，由全国人大及其常委会颁布的法律文件有229件；由国务院制定的行政法规，仍然有效的有960多件；由各地方人大及其常委会制定的地方性法规有8000多件。另外，还有上万部由国务院各部委制定的部门规章、地方政府制定的地方政府规章。这些构成了中国现有的法律体系。<br>
　　中国法律体系有什么特点呢？<br>
　　第一是多层次性。由于法律体系具有多层次性，法律文件之间有时会有矛盾和冲突，使得公民有时候无所适从，公民的权利得不到有效保护。<br>
　　举个例子，黑龙江省人大常委会制订了一个《母婴保健条例》，其中规定公民登记结婚，必须进行强制婚检。但国务院制定的《婚姻登记条例》规定的却是自愿婚检。此外，全国人大常委会颁布的《母婴保健法》规定，为了母婴健康，公民登记结婚，必须办理婚前检查。<br>
　　公民结婚，就有三个法摆在我们面前，彼此之间出现了矛盾和冲突，我们该怎么办？

　　第二是授权性。法律体系内部会自我授权，政府会通过立法来增加自己的行政权力。<br>
　　大家都知道，国家颁布了《物权法》，这是保护公民合法财产权利的重要法律制度。就在这部法律实施之前，重庆九龙坡区出现了一个“史上最牛钉子户”——面对拆迁，他就是不搬家。你说他的房子拆还是不拆呢？我说非拆不可。<br>
　　为什么？因为我们国家的法律体系结构，决定了他非拆不可。<br>
　　宪法规定，保护公民的私人财产权利，物权法也规定，保护公民的物权。物权法又规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的程序和权限，国家可以征收征用公民的不动产。<br>
　　但在我国现行的法律中，并没有为了公共利益需要，要求公民把自己的房子给拆了的规定，只在2001年颁布过一个相关的行政法规，但这不是法律，只是行政法规。怎么办呢？就在《物权法》正式实施的前期，国务院提请全国人大常委会，通过了一个修正案，对房地产法进行了修改，为了公共利益可以强制拆迁公民的不动产。<br>
　　也就是说，在国家现行法律中，规定保护公民的合法财产权利，可是在实施的过程中，如果法律没有规定怎么办？没有关系，可以提请人大修改法律，这叫自我授权。<br>
　　第三是选择性。由于我们的法律有多层次性，由于法律有自我授权功能，所以司法机关会选择性的适用法律。<br>
　　再举一个例子。河南洛阳中级法院，受理了一个普通的案件。案子简单得不能再简单，但是麻烦就在这个简单上。安徽一家企业与洛阳一家企业发生了种子购销纠纷，一个说我把种子卖给你了你没有付钱，另一个说，我不用给你钱，你没有卖种子的资格，这是无效合同，你还要赔偿给我。<br>
　　审理过程中，双方对事实没有异议。法官很快做出判决。法官说，本案涉及两个法，一个是全国人大常委会制定的种子法，一个是地方人大常委会制定的种子条例，二者有矛盾。依照我国宪法和立法法的规定，河南省人大常委会制定的种子条例的相关条款，因违反全国人大常委会制定的种子法，应当宣布无效。<br>
　　当事双方一家欢乐一家愁。败诉的一方直奔郑州要讨说法。按照河南省的有关规定，我有资格卖种子给你，凭什么合同就成了无效合同呢？为什么河南省的地方法规要和全国人大常委会的法律冲突呢？冲突了为什么还不修改呢？<br>
　　假如换一个法院，碰到一个腐败的法官，情况会怎样呢？这个法官可能会说，两个法的规定不一样，按照这个法你胜诉，按照那个法你败诉，那很简单，谁给我钱我判谁赢？<br>
　　因此，执法机关可以选择性地适用法律，也会导致公民权利受损。这也是导致司法腐败的原因之一。<br>
　　第四是法律规范内部的结构性冲突，也可能会造成公民受到不应有的严厉惩罚。引起广泛争议的“许霆案”，就是典型的例子。许霆一审被判处无期徒刑，并非法官枉法裁判，而是法律规定本身有值得检讨之处。<br>
　　正是由于一方面我们法律自身的逻辑体系出现了问题，而另外一方面又出现了“黑头不如红头、红头不如纸头、纸头不如口头”的有法不依的现象，使得宪法、法律规定的很多公民权利难以实现，公民的合法权利屡受侵犯。<br>
　　制约行政权力，保障公民合法权利不受侵犯<br>
　　面对中国法律体系存在的问题，我们如何保障公民合法权利不受侵犯，如何让宪法、法律规定的公民权利能落到实处呢？<br>
　　第一，必须实现权力中心下移。<br>
　　由于我国各地生产力发展极不均衡，为了促进各地生产力的发展，我们必须更多地授权地方立法机关制定地方性法规。换句话说，全国人大及其常委会，要更多地使用“减法”，尽可能地减少制定全国性的法律法规；另一方面，地方立法机关要更多地使用“加法”，要根据本地的实际情况，根据本地的生产力发展状况，来尽可能多地制定地方性法规，以促进本地经济的发展。<br>
　　第二，建立法律结构相对单一的规范体系，尽可能减少地方性法规、行政法规、法律之间的冲突。<br>
　　解决这个问题的办法，就是要做到立法的归立法，行政的归行政。什么意思？就是说，规则的制定权在国家归立法机关，行政机关要尽可能地减少制定行政性法规，尽可能地不要制定部门规章，不要制定地方政府规章，以减少法律结构的层次。<br>
　　过去，由于改革开放的需要，全国人大立法授权国务院制定行政法规，而这些行政法规又赋予了各级行政机关制定经济规则、执行规则、解释规则的重要权力，形成行政主导的立法体系。<br>
　　伴随着行政主导的立法体系，政府权力扩张现象十分普遍。每一部法律的出台，都会赋予政府机关更多的权力。同时，行政机关又可以在没有法律规定，或者法律规定不明确的情况下，自我赋予权力，并且根据自定的规章，对市场主体和公民实施监管。<br>
　　换句话说，在中国的法律体系中，从来都没有约束行政机关权力的立法导向。尽管进入本世纪，我国颁布了一系列法律法规，试图约束行政机关的权力，但由于这些法律文件中所规定的法律规范普遍缺乏制裁性条款，在执行的过程中很难起到限制行政权力的作用。<br>
　　第三，要建立司法审查体制，确保行政权力受到制约。在现实生活中，我们经常可以说看到这样的现象，就是行政机关说你违法了，应该受处罚。那么，我们该不该受到处罚由谁说了算呢？应该是由司法机关加以审查，而不是由行政机关说了算。<br>
　　保护公民合法权利，要破除法律万能论、法律虚无论、法律工具论

　　第一，破除法律万能论。就是我们建设法治国家，坚持依法治国，依法保护公民合法权利，并不是法律越多越好。我们千万千万不要忘记，法律的制定是有成本的，法律的实施也是有巨大成本的；法律越多，整个社会运转的成本就越大。<br>
　　法律不是万能的。如果我们动辄制定法律，那么整个社会运行的成本将会无限大。当一个国家法律无处不在的时候，这不是一个法制的国家，而是一个以法律为名义的专制社会。<br>
　　第二，消除法律虚无论。我们每个公民都要受到道德观念的约束，但是在有些场合，有些领域，我们必须要有法律。法律是我们社会的基本底线，是我们人类共同的行为规则。如果没有法律，仅仅依靠每个人的道德观念来约束自己的行为，社会就会出现严重的混乱。<br>
　　第三，摒弃法律工具论。法律与国家相伴而生，成为一个国家最基本的社会现象。但是，不同时期的法律具有不同的属性。在奴隶制、封建社会，法律是实现国家统治的工具。在现代民主法治国家，法律不再是少数人统治的工具，而是国家的基本契约。法律，是公民为了缔造美好生活，建设理想国家而制定的共同行为准则，任何机关，任何组织，任何个人都必须在法律的约束之下。